财金(2015)21号文提供了一种政府付费额度的计算方式,付费多少有赖于各个合理利润率、折现率和补贴周期的设定,付费的合理与否应以内部收益率作为判断依据。
而获得同样的内部收益率,也可以采用其他付费方式,比如等额本息方式、补贴周期前几年多支付等方式。
付费计算方式的多样性的原因,除了不同的计算方式可以对应一个内部收益率外,更主要的原因在于,PPP项目是政府和社会资本方项目合作,双方可以通过协商采用多种计算方式来确定每年付款的金额多少,只要双方互惠互利,合作共赢,收益合理即可,且彼此认同接受即可。
2、施工利润和投资利润对社会资本方参与项目方式的影响
PPP项目投资动辄上十亿、几十亿乃至百亿、千亿以上,规模大,建设单位投入的项目资本金往往只有建设总成本的20%-50%,从资本金角度看,利润率则是投资总额利润率的2-5倍,假设建设成本利润率为10%,则资本金利润率可达到20%-50%,如果建设成本利润率为20%,则资本金利润率可达到40%-100%。
建设期远远短于运营期,施工利润在建设期完成即可获得,而运营期投资回报(内部收益率)一般在6%-8%之间,收益基本上就是只能用来弥补融资成本,远低于建设期的施工利润,且运营收益获取的期限漫长,少则8年,多则30年甚至更长。因此,社会资本方往往更多的是看在施工利润。在社会资本方有钱却无施工资质的情况下,理性的做法是找到缺钱但有施工资质的施工企业,只不过二者需要共享施工利润,组成联合体来参与项目投标、建设与运营。
3、税收与政府付费的关系
政府付费的PPP项目,为了吸引社会资本方参与项目合作,需要保持一定的项目收益率水平,另一方面,政府又想扩大税源,对项目公司进行征税,而征税又必然降低了项目收益水平,要想两头兼顾,只能将税收增加到支付额度里,这样做的结果实际上就是自己消费自己。但政府也愿意这样做,原因在于政府所属部门的利益诉求不同。
4、根据财政部第三批政府和社会资本合作示范项目申报工作的要求，PPP项目按照行业分类主要有五大类：
一是交通运输类，包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、高速公路、公交系统等；
二是市政公用事业类，包括市政道路、市政桥梁、轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等；
三是综合开发类，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等；
四是农林水利及环境保护类，包括农业、林业、水利领域的基础设施建设，大气、水、土壤等环境污染防治，湿地、森林等生态保护等；
五是社会事业与其他类，包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。
5、PPP对于价格管理的基本原则是“盈利但不暴利”。
第一,社会资本应当而且可以赚钱,但只能赚得合理利润。什么是合理利润?一般的解释是社会平均资本利润率。比如,假设当前全社会的平均资本利润率大约为8%,那么社会资本从PPP项目可得到的资本回报就应当以此为基本参照,太低了社会资本一方不愿意,太高了政府就不可能答应。具体当然要由双方协商,但社会平均利润率毫无疑问是重要的参考基线。
第二,政府要承担价格管理的重任。通过PPP方式运作的公共设施,其价格调整权限属于政府,应当采用公共定价的整个流程与方式。对此,基本的要求是:定价应基于成本,并进行适度价格管制,既保证项目运行及社会资本的合理收益,又不损及公共利益,同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。一方面,政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润,如果因为某种原因——如运营初期业务量较小——导致社会资本的利润率低于合同规定水平,政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。另一方面,如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平,政府就要采取措施抑制,或者促成降价,或者将超额收益收归财政。
换言之,在社会资本与面向公众收取的价格之间,必然存在着“政府”这一中介屏障,社会资本不需要也不必要直接面对公众,由于公共原因产生的对收入的影响,由政府出面协调、调整。举个例子,北京地铁4号线是用PPP方式建设起来的一个成功范例,在2008年营运之初,因客流量不足,北京市政府曾给予营运方——香港城铁公司——相应补贴,但去年,北京市地铁统一调高了价格,但香港城铁公司的收入与此完全无涉,调价产生的收益全部归北京市财政。这是关于PPP中公共定体系机制的生动注脚。
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