今年以来，民营资本投资一路下滑，尽管存在多种原因，但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系，民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。
PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年4月13日，纳入全国PPP综合信息平台的项目达7835个，总投资8.8万亿元,落地率约为21.7%。但是,如果将PPP项目实施的识别、准备、采购、执行、移交分阶段计算，执行阶段的项目数与入库项目数量比，实际的签约数不足10%。3月末，全国PPP项目的开工数量仅占到全部推荐项目的8.4%，落地难的问题非常突出。加上PPP本身在操作层面上环节比较多，涉及专业领域比较广泛，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，面临着诸多挑战。
挑战主要来自于制度供给不足、部门职责不清、民间资本进入难不敢进、操作不规范等因素。
目前，负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门，即国家发改委和财政部，各自先后下发了一系列PPP文件，也各自建立了PPP项目库，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上，财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定，将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入，一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。
再比如，目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目（或称为典型案例），涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。在地方层面，目前地方财政厅（局）和发改委（局）在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映，分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。
“进入难”表现为：一是地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目，也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式，融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元，民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。二是现在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比较大，还停留在过去传统的思维中，认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等的合作。同时，政府与社会资本的密切合作，又容易被理解为“官商勾结”，部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体，民营企业不被同等对待。三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势，受到各级地方政府的青睐，对民营企业也具有强大的“挤出效应”。
“不敢进”主要表现为：首先，投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质，本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强，有些项目的回报率甚至低至5%，民营企业根本不敢进入。与此同时，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益对民营企业不具备吸引力。其次，不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目留给政府平台公司自己做，也是导致社会资本尤其是民营资本方无人问津的重要原因。再次，未能建立完善的风险分担机制。在实际执行过程中，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方，一味让社会资本方承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果社会资本尤其是民营资本方只能是敬而远之。最后，担心政策性风险。PPP项目期限一般都在10年以上，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。
一、以PPP立法为核心完善法规制度建设
目前国务院、财政部、发改委等出台的指导意见和操作指南，都属于行政性规章，属于立法之前的过渡阶段上的铺垫。当前，应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模板和工作规则的同时，借鉴国外经验，着力研究推进PPP立法。在PPP立法中，应统一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调程序正义，注重宏观指导和把握。
二、成立专职机构推进PPP工作
目前国家发改委和财政部为“稳增长”和“补短板”，都是站在国家层面的角度，积极加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，目的是为了更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，实现政府与社会资本更好地合作，为老百姓提供质量和效率更高的公共产品和服务。但是，“二龙治水”的格局矛盾凸显，不可持续。应借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立统一且专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜，构建科学高效的PPP组织管理体系。
三、全面规范PPP项目操作
首先是从财力保障角度有效提升市县级可承受能力。目前我国已经普遍建立了县级最低财力保障制度，但是部分地区基本公共服务保障标准还不完全统一，县级最低财力保障机制的效果还有待进一步完善。其次是支出责任上限标准弹性设置。建议对财力状况相对较好或确有需求的县（市）允许支出责任额度适度上调。比如，允许额度跨年度调剂使用，或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准，弹性控制县级支出责任上限标准。最后就是尽快出台PPP分行业或领域操作指南了。
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