【能量午餐】ppp领域藏着巨大商机
来自：
金融客咖啡 发表于:2016-06-19 18:38:06 浏览:408次
前言：当下金融圈有一个热词，也是一个风口，就是PPP，这是一个非常严肃的政策问题，另外也是蕴含巨大商机的领域。有不少人对PPP有研究、实践、体会。今天的金融客能量午餐，就请到了ppp行业的大佬和专家，为大家在这个领域做一些介绍和见解，让大家更好的了解时下这个热门领域-PPP
张燎
济邦咨询公司董事长，国内知名的基础设施咨询机构——济邦公司的创始人，拥有超过20年的工程设计、项目管理、银行信贷、基金管理、基础设施咨询从业经验参与了2014年以来国家新一轮PPP（政府与社会资本合作）政策顶层设计。他领导或参与了中国数百项重大基础设施项目和多项中国企业海外基建投资项目的顾问服务，在交通、能源、水务、环保、医疗及体育场馆、城市运营等方面具备丰富的咨询实操经验。成都罗卡基建咨询有限公司创始人、董事长、首席顾问，财政部PPP中心专家。清华大学学士、美国宾州州立大学工程管理博士。曾先后在清华大学、墨尔本大学、四川大学任教，担任世界银行公共私营基础设施顾问部门顾问，是国内知名的学院派+实战派两栖PPP专家。
非常感谢金融客咖啡给我和我的伙伴提供一个交流分享的平台。首先感谢这次能量午餐的发起人红姐（刘旭红），是她邀请我加入金融客的圈子。刚才有好多介绍提到咱们这个群体氛围非常好，都是“家人”相称，在这里把我们各自社会角色尽量放下，探讨一下真知，一些趋势性的东西。今天给我们机会来分享现在的一个热词，也是一个风口，就是PPP（政府与社会资本合作），这既是严肃的政策问题，又是蕴含巨大机遇的领域。在前面家人的介绍当中，我已经意识到台下已经有不少的家人和家人的朋友们，对PPP有研究、实践、体会。我预感到今天的分享，可能效果跟我平常在其他场合讲还不太一样，大家都在某一个特定的领域很有建树，而且又有PPP方面的认识，很期待今天的分享能够有更好的互动。我的分享题目取的是有点文艺的《PPP前世今生和行业生态链的构建》。这块内容想让熟悉互联网和金融的金融客家人对这些土建基建之类的东西有一个铺垫，如果对前面的内容熟悉的话，在里面有一部分前瞻的热点问题，可能大家也感兴趣。我大概就分四个部分分享一下我对PPP的整个概念、发展、过程还有PPP的操作流程等等的一些认识。PPP（Public-Private Partnership）这个词，其实是英文的政府/公共部门和私营部门合作伙伴关系的概念。国内官方的译名叫政府与社会资本合作，简称PPP。这个到底怎么回事？需要从2014年10月份的一个重要文件开始说起，这个文件就是国发43号文。在2014年10月份的43号文发布之前，我们地方政府在过去10多年高速的城市化发展过程中，怎么考虑它的基础设施的投融资方式。这是43号文发布之前的状况。我们用一个类似思维导图的方法，基本上把地方政府及其平台公司，如何去筹资建设各类基础设施，然后通过土地财政偿还这么一个基础设施债务的投融资模式的循环做了全面描述。这个模式的高峰是从2008年、2009年的四万亿计划开始，持续了10多年，大量的平台公司设立起来，这个模式一时非常盛行。带来的问题是什么？就是地方政府的债务越来越大，而且有失控的危险。那怎么办？新一届的政府提出来整个宏观经济调控改革的措施，反映在十八届三中全会的决议里，即关于地方政府债务管理的新政。这个新政在2014年开始陆续推出来，以2014年8月份的新预算法为标志，一系列的文件在比较短的时间内连续发文。据不完全统计（因为这个文件还在发，6月12号发了一个最新的47号文。5月30号发了32号文），中央部委级的文件，关于PPP和地方债务管理的就有40多个，如果加上地方政府发的文件，总共有200多件。所有的就在不到两年时间里，关于PPP和地方政府债务管理发了200多份文件。PPP到底是什么？我用一句话概括：
PPP实际上是传统的公共服务政府提供机制之外的一种替代性提供机制。换言之，原来政府自己搞公共产品的生产和提供，这是传统方式；但PPP就是公共产品私人提供机制，这是有别于古典经济学中有关公共产品生产的这么一个新思维。原来我们学经济学时，被告知灯塔是公共产品，或者说准公共产品。灯塔如果是由公共部门提供，我们见怪不怪。但是如果由私人部门提供，采用某种收费或者其他的回报机制，那就是我们所称PPP的雏形。这么一套经济学的思想，推演到全球基建和公共服务领域里，形成今天浪潮般PPP全球性的趋势。43号文里提出什么样的核心要义？我概括起来， 6个字最关键，“修明渠、堵暗道”。修明渠是给地方政府在城市基建这块筹资两个新的渠道：渠道二：PPP。PPP由此确立了它在地方政府基建投融资中的一个重要地位。而在这之前是模糊的，比方说住建部主管的市政公用行业，交通部门在收费公路应用了PPP或特许经营这样一些机制或者模式。但是大面积的推行PPP，在几乎所有具有公共产品属性的基建和公共服务里推行这样一种机制，是从43号文之后开始，我们从政策上做分析的话，可以看得出来。第一处：楼继伟部长在2013年底的时候，在财政系统里第一次非常明确提出来，要大力推行PPP，要用PPP解决地方债务管控的问题，使它透明化、可控，同时引入社会资本到传统的政府主导的基础设施投资领域，调动经济的活力。第二处：克强总理在今年3月份两会期间，他的政府工作报告4处提到PPP。我摘了一处，这个也是不同寻常的。楼部长的讲话里，用了我们政治里常用的排比句，说PPP“不仅是一次微观层面的操作方式的升级，也是宏观体制机制的变革”，将PPP提到了国家治理水平提升的高度。所以才有我们今天如火如荼PPP这么一个大形势。
目前国内PPP毫无疑问是个大风口，但为什么会有这个风口？这个风口对应的PPP模式的理论基础，或者它的前世在什么地方？这个要追溯到英国。大约在30多年前，英国有一波民营化、经济自由化和解除管制的浪潮。这一套理论，我们学经济学的都知道，是制度经济学的实践。其实英国前首相撒切尔夫人解除管制的这么一套经济政策，对于英国后来创立PFI，最终统一定名为PPP这套机制是非常重要的经济思想源泉，也是一个政治家的智慧。PPP从英国开始发源，通过多边金融机构譬如欧投行、世行、亚行、非洲开发银行等等，把PPP在发展中经济体、发达经济体推行了这么一套模式。这套模式从全球来看（过一会来自亚开行的肖光睿可能会分享更多关于国际PPP的一些信息），已经成为国际性的潮流。在全球基建项目里，大概有15-20%的比例是用PPP模式做的。相比传统方式来说，它已经是一个不可忽视的模式。这个模式在中国，碰上中国这么一个独特政治经济的氛围，我们中国人特点是从众、喜好运动式的东西，所以我们一搞PPP就火了，那个比例不是15、20%，根本控制不住。目前我们根据对地方上的一些微观样本观察，很多城市把它今年明年新的基建项目，全部往PPP模式里套，那个比例可不是15%、20%，至少是70-80%都在考虑和运用PPP，这种做法不一定对。但是可以看出来，PPP成为国内基础设施建设领域，包括政企合作的金融服务在内的一种潮流，你已经绕不过去这个槛，必须了解它、认识它和运用它！中国对PPP是不是2013年底才有的？可以告诉大家，肯定不是。中国最早的PPP项目，如果是国家批准的正式BOT项目（PPP的一种），是90年代中期开始，像成都自来水六厂，是我们中国最早正式PPP的实践。问题随之而来，以前做的PPP和现在做的PPP究竟有什么区别？难道仅仅以前叫BOT现在叫PPP，只是这个区别吗？其实这不是关键的区别，虽然名称上有所区别。更重要的，尤其过去两年多的PPP，跟过去10多年做的PPP项目比较起来，最大的差异是制度环境差异，也即前面我提到的40多个中央级文件，200多个地方各级政府的文件构成的制度环境，这在以前是没有过的。以前完全靠特许经营合同去管制政府和社会资本之间的合作，那其实是蛮吃力的。但现在有了一整套制度基础，后面我会介绍到规范运作的程序、预算体制的保障，这对我们PPP项目的各个参与方，有了跟以前完全不同的制度环境，这是一个更重大的区别。其实交易结构本身，在现在的PPP里和过去的PPP没有本质的差别。
给大家讲了概念，PPP的前世今生，我们来讲讲PPP的一些特征和运作流程。归纳起来PPP还有四个方面的特点，这四个特点也是我们准确把握PPP概念的要领。我经常给公司同事分享，包括市场的参与者分享，我说你能理解这四个特点的话，今后可以拿这些个特征，基本能立马看出来真假PPP。特点一：这个项目是不是公共产品？在一些地方我们发现，部分PPP其实是商业性的项目，完全不是公共产品，被包装成PPP。特点二：PPP一定是公共部门和社会资本之间的合作，不是国企与社会资本、也不是不同政府部门之间的合作。特点三：长期的合同关系或者整合运营。前面讲全生命期管理，因为如果你不是长期的，不是带有运营的，就没有办法对一个基建项目，一个公共产品和服务进行全生命期的管理。社会资本没有那个管理的职能，那么对后面运营的绩效，对这个项目最终的产出，社会资本就没有管理的责任，你也没有必要承担这块风险。那就不是一个规范的PPP。特点四：风险合理分担或者风险管理，这个是不言而喻的。关于PPP和具体的一些运作方式，比方说BOT、DBFO、TOT、ROT，大家可能看到过这样那样的名词，有时候也晕菜了，这些名词之间到底是什么关系？有人说PPP是BOT的升级版，其实都不对。我这个图给大家描述了BOT、TOT和PPP的统分关系，即PPP是一个统称，BOT、TOT是它下面的具体运作方式，这些都是PPP。而不是PPP是BOT的一种升级版或者有别于它一个新的模式，另外，有人理解政府一定要在项目公司参股才是PPP，不参股就是BOT。以前为什么叫BOT？因为政府不参股。错，这个概念是片面的。现在项目公司里，政府不参股也是PPP。大家在看文件的时候，可能看得还不太仔细，其实财政部的一些文件里都提到了，政府可以参股也可以不参股项目公司，而不是一定要求参股项目公司，才算PPP模式。具体到某一个项目是存量还是新建的项目，采用PPP里面哪一种具体运作方式，是有一定的规律可寻。并非我们用BOT太多了，改天我们换个名词找新鲜感，另外一个项目就用TOT来命名。不是这么随意或者随心所欲的，它有一定的规律。这些BOT、TOT、ROT代表着政府和社会资本合作时，把哪些责任在两方之间进行分配，我政府是把建设给你、或者设计给你社会资本，还是说项目带有改建、改造的一些任务？是通过这样一个相当于决策树逻辑构成来判断形成的。PPP关键的回报机制是什么？这说到关键内容了！毫无疑问，PPP既然是一个商业投资行为，在社会资本眼里，PPP不是做慈善，是要有商业回报，必须得有收入现金流的。那个收入现金流来自哪？财政部的113号文归纳为三种回报方式：第一种：用户付费，高速公路、燃气、自来水，它本身有收费权或收费机制，那就是物价部门管的。政府说这个可以收多少钱，它的定价机制、调价机制怎么样，这些都决定了PPP项目的收费现金流强度如何。这是一类回报机制。 第二种：从费价政策、经济属性上，从传统习惯上没有收费权，没有使用者付费的现金流。比方说印度，印度就很少有收费公路，我们中国遍地是收费公路，这是不同国别的习惯，政治、传统、经济的这种习惯，当然还有法律政策的规定。这些法律政策规定和习惯可能决定了某一部分公共产品并没有收费权，这时候怎么办？如果要运用PPP，就可以运用政府购买服务方式，政府通过购买服务创造一个现金流，这就是第二种收费现金流的来源——政府付费。第三种：某些基础设施，它有收费权，但是收费权价格严格受政府管制。我们乘地铁需要付车费，但是乘客支付的票价和地铁项目的全成本比较起来，这个价格还是远远低的，明显受管制的。那么如果这种项目交给社会资本来干，那一定有一个财务缺口。什么是财务缺口？就是这个项目的现金流达到令商业资本感兴趣的水平与现在政府管制的价格下形成收费水平，中间的差额是这个缺口。这种方式就叫财务可行性缺口补贴机制，英文叫VGF，是我们第三种PPP项目的回报机制，用户付一部分费，政府补个缺口。
对于一个PPP项目来看，刚才谈了特点、结构等等角度来分析认识PPP。那么从时序来看，如何从策划发起到合同期结束，它的全生命期流程是什么？这个图是财政部113号文PPP操作指南描述的5个阶段19步的流程。我们现在如果接触过PPP项目的人都知道它，有两个论证（物有所值、财政可承受能力）是在第一个阶段，识别阶段做的；项目实施方案的编制，是在第二个项目准备阶段完成；而招标采购磋商是第三个阶段的事情。 如今写PPP稿件的媒体记者常用的一个比喻，说PPP不只是一场婚礼，是一段婚姻，其实从这个图上面可以看出来。政府和社会资本合作，走在一起手拉手建立一个长期合作关系，如果比做婚姻关系的话，这个婚姻关系不应该是闪婚，应该有恋爱的过程才比较扎实。社会投资人如果期望今天搭上政府，一个月之后就签了一份长达30年，投资几十个亿的PPP项目，你觉得可能吗？如果拿婚姻来比喻的话，那就是闪婚。这样的闪婚构建的关系是脆弱的，很容易破裂，因为你们没有经过这么一个恋爱的过程，相互打量磨合感受的过程，PPP也需要如此。我们这两年，发生的很多事是识别、准备和采购阶段的事务，这三个阶段是我们当前PPP工作的热点。我们大量的PPP项目的准备，都是在过去两年开始启动的，后面的执行阶段还早着。前一段时间有大券商的研究员打电话问我，说他们观察到很多上市公司的公告，纷纷宣布中标PPP项目，问是不是国家有什么新的特别利好政策出来？回答他们时我打了个比方，我说不是有什么特殊的政策最近出来，而是PPP交易流像一个洪峰，原来洪峰在前面的识别和准备阶段，你们没感受到，现在交易流洪峰已经到采购结束的签约阶段了，你们有感受到了。所以你从市面上看到，上市公司都在纷纷公告中标PPP的消息，是因为第一波已经到了采购结束阶段，是这个原因。再来讲讲主体资格，为什么需要谈PPP的主体资格？这里面有认识上的一些混乱。比如社会资本的主体资格，存在一些认识混乱或争议。目前有一些地方，把地方国有企业作为公共部门主体代表政府来进行PPP的运作和签约，这种做法是不合规的。因为国有企业虽然跟政府有千丝万缕的联系，但是它不是具有公共管理职能，公权力的政府部门，它不能作为实施机构签约。但是大家回忆一下，一些地方政府做PPP的时候，真的把国有交通企业比如交投集团代表政府签PPP合同。交通局就在旁边看着或者协调，最后给你画个圈，审个批什么的。这是给大家防范合规风险提个醒。第二个社会资本主体的资格，民资毫无疑问要给予鼓励。前一段时间国务院专门督察，民资为什么下降了？克强总理忧心忡忡，派出9个督查组，跑了18个省，据说报告已经出来了。为什么关心？因为国企太强大了，现在大家普遍反应PPP社会资本玩家都是央企，怎么看待这个问题？中国特殊的政治、经济结构，使得我们完全把国企，包括央企在内的国企，排除在PPP的游戏之外不太现实。但是这个底线放到什么地方？现在底线在113号文里有一个明确底线，即本级政府自己管控的国有企业，不能做社会资本，就不能做第二个P，这一点是必须坚持住的。但是一些地方在倒退，我们碰到一些地方的海绵城市PPP，是当地政府的国有企业去做社会资本，做第二个P，那是瞎做。另外采购程序，过去大家一说采购程序，大家就知道公开招标，认为只有招标是规范的，好像非招标都不规范。地方上官员也是这种认识。为了保证不出问题，为了不被今后的审计查出来问题，不让别人指责，所有的项目只要招标就干净、安全、就无人可以指责我了。尽管招标可能去围标，那是另外一回事，但是我走了招标程序。可以明确告诉大家，PPP项目选择社会资本的程序，不是只有公开招标一种程序，总共有5种采购程序可以选择。这是财政部215号文中明确规定的。大家可能对单一来源采购感兴趣，如果这个程序也是合规的话，我们直接单一来源采购挺好。对不起，它有非常严格的应用限制条件。目前来看，PPP项目采购比较适合和常见的是公开招标、邀请招标、竞争性磋商等程序。需要强调一点，PPP强调竞争，一定要竞争，采购程序应该尽可能营造竞争气氛。我们很多社会资本也好，地方政府一些运作部门也好，将PPP视为招商。还是用以前招商引资那套做法。与社会资本谈PPP，我们一次谈不好再谈。 PPP不是招商引资，PPP强调是一个项目公共产品服务，要找到最好性价比的服务提供商，一定要用市场机制。通过比选、竞争，而不是直接授予某一个社会资本。不是以前那种制造业等竞争性行业的那种招商，引一个汽车厂、一个粮食深加工项目到当地，政府与社会资本推杯换盏，喝了不少大酒，最后项目落地了很好，不需要竞争，能把社会资本请来已经不错了。告诉大家PPP合同不是这样形成的。最后，讲讲我们的行业生态链。为什么讲行业生态链？PPP是过去两年的一个大潮，这个大潮起来后，必然形成一个大行业，同时也是一个大市场，它不是大家看到的一个主角，比如承包施工企业，这里面有一个生态链。像我所在的咨询企业，也是这个行业中间的一类参与方。这个市场如果从投融资的角度来看，都有图上这样一些不同的参与方。现在市场上很火的PPP基金，到底怎么介入到一个PPP项目中去。PPP基金和PPP项目怎么对接？市场上都有很多误解。我这里画了一个图，PPP项目、项目公司、社会资本以及PPP基金和资本市场，和其他主要各类金融机构相互的关系，大家从这张图上可以看出比较规范的做法。但是，现在有很多所谓“金融创新”形成了操作的混乱。我完全赞同金融创新有必要，但是我看到有些金融创新，其实有点瞎胡来。无论是从监管政策的合规性方面，还是从商业的合理性其实都有问题。PPP这个行业其实规模非常大，今年2月底财政部PPP的综合信息平台，第一次披露了中国官方统计PPP项目投资规模达到8.31万亿，7116个项目。截止到这个月最新的数据，涉及的总投资已经超过9万亿的规模，而且每年以2-3万亿规模在落地。这么一个快速成长，体量接近10万亿，很快下半年就超过10万亿的一个市场，必然有它的生态系统。这个生态里包含我们说教育、培训、能力建设、投资运营、工程建设管理服务，与之相关的金融服务、专业服务。这个价值链是客观存在的，原来没有或者原来有还不是那么发育，现在的PPP大潮提供了一个巨大的营养基，让这个行业产业链上各类主体都在快速地成长。这么一个快速成长行业，在今天在座很多互联网大咖眼里，你们觉得其中有没有互联网化整合的机会和需求。我自己的体会是非常多，非常必要。温馨提示：
“金融客咖啡”是由200位创始发起人以众筹模式创立的金融界精英社交网络和思想互动平台。旨在汇聚全国各地重要金融城市以及国际主要金融中心的代表，包括各知名高校校友会代表以及各金融细分领域的杰出代表等，整合金融圈子人脉，打开跨界对话渠道，成为全球金融领域各行业高层、上市公司企业家聚集的高端金融社交圈以及金融行业重要消息的交流枢纽地，也成为国内外金融界著名会馆。 版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！
