作为城市环卫领域的重要一部分，以PPP模式操作的城市餐厨废弃物处理项目也越来越多地受到地方政府与社会资本的青睐。城市的餐厨废弃物处理走向PPP模式，为地方政府带来的好处不言而喻。现阶段餐厨废弃物处理项目的PPP模式仍存在各种无法回避的现实问题，各地政府与社会资本方亦在因地制宜地进行摸索与改良。
餐厨垃圾处理PPP模式渐受资本市场青睐
第三轮PPP热潮风生水起，广泛涵盖了环保、水利、交通、教育、卫生医疗及养老等多个领域。环保领域作为技术导向型更强、市场竞争更加充分的领域，无论从项目识别、发起还是实施与签约落地阶段，都表现出很强的可行性。作为城市环卫领域的重要一部分，以PPP模式操作的城市餐厨废弃物处理项目也越来越多地受到地方政府与社会资本的青睐。
《国务院办公厅关于加强废弃食用油脂整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发2010-36号）明确要求推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理。现阶段餐厨废弃物通常被划入城市生活垃圾的范畴，餐厨废弃物的高含水性及其相关的产出物特性使得许多城市管理者倾向于对其进行特殊化处理。我国部分大中型城市，已有相应的餐厨废弃物收处管理实施条例出台，还有北京、兰州等地方政府出台了针对餐厨垃圾收运费的征收标准。总而言之，各地对于餐厨废弃物处理的思路与方式不尽相同。
为地方政府带来哪些好处？
城市的餐厨废弃物处理走向PPP模式，为地方政府带来的好处不言而喻。
第一，2014年9月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）将地方政府举债严格限制在政府债和PPP两个途径，而PPP模式可有效弥补新建项目的资金缺口，并将新的债务关系通过PPP项目公司与政府方相对隔离。
第二，以技术为导向的环保企业进入餐厨废弃物处理领域，为处理工艺从传统垃圾处理工艺向新工艺（如机械预处理 厌氧消化工艺）的转变提供了源动力，从而有效地提高餐厨废弃物处理的无害化、减量化以及资源化程度。
第三，政府通过PPP模式向项目公司购买餐厨废弃物收运处理服务后，改变了相关职能部门“既当裁判员又当运动员”的现状，降低了运行费用，并使其能集中精力负责收运处理的监督考核，从而减少餐厨垃圾的不规范处理和杜绝潲水油的流通。
具有什么特点？
第一，项目体量较小（日处理量200t左右的项目总投资额在2亿以下）且合作周期长（通常超过20年），一般由政府向社会资本方购买餐厨废弃物的收运处理服务，综合考虑社会资本方的合理收益后不会对地方财政部门产生巨大压力。
第二，餐厨废弃物处理PPP项目更多倾向于由社会资本方将餐厨废弃物的收集、运输及处理流程打包，政府以收运处理一体化方式将特许经营权授权社会资本方，从而实现了作业与管理相分离。
第三，餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理目前多采用机械预处理 厌氧消化等工艺，具有较高的技术指向性，市场竞争已经较为充分，且对于相关专业企业具有较强的吸引力。
如何妥善解决现有问题？
现阶段餐厨废弃物处理项目的PPP模式仍存在各种无法回避的现实问题，各地政府与社会资本方亦在因地制宜地进行摸索与改良。
第一，在收运处理量得以保证的情况下，餐厨废弃物处理的产出物理论上可为项目公司带来收益，但政府方向社会征收处理费而产生的各方利益纠葛一直是餐厨垃圾集中处理实施情况不理想的重要原因。为鼓励餐厨垃圾单独收集利用，我们建议初期对商户免费而由政府买单，进一步可对商户计量收费，但计量收费标准低于其他生活垃圾。用经济手段激励、用教育手段鼓励餐饮单位将餐厨垃圾单独分开收集（不混入其他杂物），并加大对违法“地沟油”产业链的整治力度，切断违法回收餐厨废弃物的源头，这是通常行之有效的办法。
第二，受餐饮行业运营规律和项目公司运营稳定性等各方因素影响，按日计量的餐厨废弃物收运量可能存在一定的波动，进而对不同支付方式下的政府与社会资本方产生相应的付费差异。我们建议双方可采用“按月支付实际处理费用 按年结算补偿或超额处理费用”的结算方式，尽可能剔除小概率事件对于处理量和支付金额的影响。
第三，各地政府对口餐厨废弃物收运处理的行政管理部门不尽相同，甚至会出现城管部门、住建部门以及市政园林等部门共管的复杂局面。因此，在PPP模式下，政府方应在项目识别阶段明确项目的实施主体，并以人民政府书面批复和同级财政部门回函等形式分别通过PPP项目实施方案、物有所值以及财政可承受能力论证方案，从而为项目的实施与签约落地提供切实可靠的行政依据。
最后，城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理目前尚存在较多的法律真空区。餐厨废弃物处理PPP项目应加强项目公司的收运处理与政府职能机关的监督管理相结合，政府亦需要出台更多的配套政策以有效监督餐厨废弃物处理项目中纷繁复杂的上下游关系；对于实施办法或相关政策尚不明晰的地区，政府部门要协同社会资本方做足准备，先做试点，再逐步推广。
链接：PPP模式的必要性
民间投资下滑不容忽视。1-4月全国固定资产投资累计增速由去年底的10%略升至10.5%，其中，政府投资由去年底的9.5%猛增至20.6%，民间投资却由10.1%“腰斩”至5.2%。此次民间投资与政府投资间出现持续大幅背离，十年来尚属首次。一方面，民间投资增速首度落后于政府投资增速。另一方面，民间投资与政府投资背离的时间有延长之势。分析人士认为，在当前财税改革持续推进的背景下，政府与社会资本合作的PPP模式是激发民间投资、开拓融资渠道的重要模式，各地政府要加快推进，监督项目落实。
去年下半年以来，积极财政政策持续发力，发力重点集中在公共服务类领域。由于这些领域对民间投资设置了进入壁垒，导致积极财政政策与民间投资难以形成共振。1-4月，制造业民间投资占比为86%，而在水利、环境和公共设施管理业、交通运输、仓储等公共服务领域，民间投资占比均不及30%。后者均是财政发力的主要领域，这就意味着财政发力难以同步拉动民间投资。
同时，在民间投资能够进入的文化体育和娱乐业、建筑业这类高回报的非公共服务领域，也出现了政府投资对民间投资的“挤占”。1-4月，这两个行业政府投资累计增速分别高出民间投资24.2个和48.1个百分点。
面对民间投资的下滑，如何扭转该局面应当成为当前政府部门工作的重点。正如日前权威人士所言，当前“稳”的基础仍然主要依靠“老办法”，即投资拉动。民间投资作为稳定经济增长的重要组成部分，应尽快推出并落实相关政策，为民间投资持续健康发展创造条件。
分析人士认为，在当前财税改革持续推进的背景下，政府与社会资本合作的PPP模式是激发民间投资、开拓融资渠道的重要模式，各地政府首先要加快推进PPP模式，监督PPP项目落实。
当前PPP模式资本到位率依然偏低，距离“政府+社会资本”的模式还有一段较长的路。原因在于，一方面许多PPP项目市场化不足，大量PPP项目由合同双方磋商，而不是由资本市场定价，无法保证资金的利得空间，进而降低了民营机构的积极性。另一方面，目前PPP项目回报率仅约6%，这给项目落地增加了难度。此外，缺乏产权和法律保障及完善的退出机制，难以形成稳定的经营预期，影响了社会资本的参与热情。此外，相比国外普遍意义上的PPP，中国的PPP定义为政府与社会资本之间的合作，而中国的企业部门包括大量国有企业。在此形势下，如果国有企业与民营企业地位不对等，民间资本热情较低不难理解。
因此，要大刀阔斧推进国企改革，落实混合所有制改革及国企从管企业转向管资产。切实打破国有企业垄断，推行积极的市场化的产业政策，让民营资本进入铁路、市政、能源、社会事业等领域，以填补国有企业的投资短板，改善项目建设和运营体制，提高质量和效率。
其次，改革投融资体制。现在亟须下大力气改革投融资体制，把倾向于国企的投资体制转向重效益的市场化投资体制，减少对民企的各类歧视。
再次，随着“三去一降一补”的推进，民间投资中的多个问题渐次暴露，在此背景下，应加快推进供给侧结构性改革，出清过剩产能，释放稀缺资源。
需要强调的是，目前激活民间投资的政策重在落实。在国务院的督查下，二季度民间投资与政府投资的背离有望收窄。但民间投资要真正焕发活力，重新成为中国经济的重要托举力量，恐难一蹴而就。
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