专家观点“一带一路”PPP模式制度设计的几点思考

PPP理念产生于欧洲，并为世界各国及国际组织所接受。以PPP模式推动“一带一路”基础设施项目实施，是用国际语言推动国际项目，容易寻找共同的合作基础。

PPP模式在“一带一路”的沿线不少国家，已经广泛使用。PPP模式可以帮助解决基础设施项目融资缺口问题，并通过私营机构的专业管理和机制重建，创新基础设施项目回报模式。

中国提出的“一带一路”倡议，强调遵循市场规则，不是传统意义上的单方向的经济援助。强调要通过体制机制创新，建立互利共赢的合作模式，将各个国家联系起来，因此不能采用传统的对外援助的模式实施“一带一路”基础设施项目。通过引入PPP模式，有利于建立各利益相关者之间的合作伙伴关系，使得相关国家在参与“一带一路”倡议的具体项目协商和建设的同时，通过PPP合作机制确保参与各方管控风险、共同受益。

“一带一路”倡议寻求完善全球治理，强调以市场化的手段，建立平等互利的合作伙伴关系，实现共同繁荣的发展目标，不仅重视基础设施合作，更重视通过多边合作以帮助各国分享共赢成果。这与PPP所强调的推进体制机制改革目标契合。

“一带一路”沿线国家，除中国和西欧国家外，基础设施普遍薄弱，PPP项目需求旺盛。由于存在严重的基础设施瓶颈，项目自身盈利能力差，对政策性资金存在过度依赖。

“一带一路”沿线部分国家基础设施缺乏专业性规划、建设、运营及管理能力。亟待希望通过PPP模式引入专业化机构和专业人才，尤其是基础设施的专业运营能力。

“一带一路”沿线部分国家法律体系不完善、政策连续性差，政府公共治理能力建设存在不足，PPP模式生存的环境比较差。

“一带一路”沿线部分国家民主化变革意识强烈，政党轮替和政府变更经常出现，PPP合同面临新政府能否继续承认的违约风险。

中国国际工程咨询公司是中国目前唯一一家以重大政策、重大规划及重大项目咨询作为主营业务的中央企业。

中咨公司是较早、深度参与包括“一带一路”在内的国际经贸合作专业咨询服务的专业咨询机构；

早在“一带一路”倡议提出之前，中咨公司就开展了一系列与之相关的政策研究、规划咨询及项目评估论证工作，尤其是对中国与周边国家的互联互通提供了大量政策研究及重大项目咨询服务；委托中咨公司开展相关咨询服务的机构包括商务部、外交部、国家发改委、中国驻外使馆、国防军工系统、国开行和口行等金融机构、走出去重要企业等。

中咨公司致力于成为投资建设领域中国特色新型高端智库，在提供“一带一路”专业咨询服务方面的经验主要来自于以下方面：

开展中国与相关国家开展经贸合作的重大政策研究工作，为政府部门起草相关政策文件提供专业支撑服务；

研究制定与相关国家深化经贸合作的五年行动计划，提供专业支撑服务，形成规划文本，由两国领导人见证签署，指导开展双边务实合作；

开展双边经贸合作重大项目的评估论证工作，为政府部门、金融机构提供决策依据；

开展境外中国产业园区的建设规划、项目筛选及年度执行情况审查等工作；

针对特定国家的经济社会发展规划及政策制度诊断咨询；

开展援外项目可行性研究、合作方案及合同谈判、双边技术合作及本地化实施方案等专业咨询服务；

开展中国对外援助的国别援助政策、援助规划、项目库建设等方面的专业论证咨询工作；

中国对外援助后评价政策、业务操作规范、重大项目后评价及中国援外政策体系实施效果后评价总结等相关咨询服务；

开展“一带一路”项目的可行性研究、风险管理预案研究、融资方案咨询、工程概预算审查及工程监理、项目管理咨询服务；

开展“一带一路”沿线国家风险管理数据库建设、双边及多边合作重点领域、重大项目选择等专题研究；

中国企业参与“一带一路”PPP项目应守住十条底线

PPP模式强调建立利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系，是一种非常复杂的基础设施项目运作方式。专业性要求很高。

“一带一路”倡议将中国与60多个沿线国家联系起来，这些国家的人口占世界人口的比重为62%，GDP的占比达到全球GDP的30%。各个国家的具体情况差异很大。“一带一路”项目采用PPP模式，机遇和挑战并存。

PPP模式是国际语言，不是中国本土产品。以PPP模式推动“一带一路”基础设施建设，要尊重国际惯例，不能将国内对PPP模式的理解盲目输出到国外。“中国特色”不能成为国际上推动PPP项目实施应借鉴遵循的惯例。

PPP模式已经形成国际共同认知的基本理念，如利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等。这些理念在中国国内的很多项目中并没有得到有效体现，但在“一带一路”国际合作项目中必须坚持执行。

“一带一路”PPP制度建设的核心是要借鉴现有的国际规则和相关的制度体系，而不是另起炉灶，推倒重来，然后制定一个所谓的中国主导的“一带一路”PPP制度。

世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构对基础设施项目运作，包括PPP运作的规则都有长期的研究并形成了成熟的制度规范标准体系。

中国政府有关部门应当与这些国际机构建立合作关系，结合中国实际吸收借鉴已有的制度体系规范，确保在“一带一路”PPP项目中得以遵循。

同时要遵循中国与相关国家及国际组织签署的双边及多边协议，做好世界公民。

国内PPP项目是在我国政府职能转变还没有完全到位的情况下推广的，存在着很多?中国特色?。

我国企业对PPP项目实际操作层面的灵活创新，如果盲目移植，考虑到很多沿线国家市场体系不完善，法律制度环境不成熟，不规范的PPP项目运作将面临严重风险。

比如，我国目前所理解的“可行性缺口补助”、中国特色的“可用性付费”、政府购买服务等操作方式，盲目移植到国外将面临很大风险。

中国企业过去运作的很多境外基础设施项目，都非常善于将项目与国家利益捆绑在一起，以便争取国家提供政策、资金等支持。如果政府主管部门不批准，咨询专家持不同意见，就会认为是不顾国家利益，格局和层次不高，缺乏全局视野。

我国近年来在境外能源、资源、农业等基础产业领域的投资项目，大多都以国家战略的名义获得了大量的政策性贷款及其他优惠政策支持，应该说超过70%都是失败的。

这些项目无论多么重要，首先应该是市场选择和商业决策的结果。境外投资PPP项目的市场调查、商业论证及全面系统的可行性研究、风险分析非常重要。

不应该将境内投资项目在传统的政府行政审批体制下形成的通过“可批性研究”争取获得国家支持的习惯做法带到境外PPP项目前期论证中，并以“一带一路”PPP的名义发扬光大。

目前很多有海外业务的中资企业，在经营理念上仍然停留在工程承包阶段，承揽PPP项目的目的是要赚取施工利润。

中国企业“走出去”所追求的目的，就是要能够迅速地拿到项目、承揽工程，在持续经营和维护市场方面既没有意识，也没有能力。

PPP项目强调持续经营和建立长期合作伙伴关系，PPP项目的利润来源不是工程施工阶段，而是持续运营而提供的高质量的运营服务所带来的收益。

参与一带一路PPP项目的中资企业，必须转变观念，实现企业战略的调整和升级。

我国参与“一带一路”走出去基础设施PPP项目的大部分中资企业属于国有企业，商业敏感性不够强，寄希望于中国政府的资源开拓国际市场，缺乏创新动力和项目持续运营管理的能力。

喜欢沿用“低价中标”的操作惯例，将PPP模式作为招揽工程施工任务的工具，国有企业之间相互竞争，竞相压价，不考虑长期可持续运营，多败俱伤。

“低价中标”所导致的结果不仅体现为施工阶段难以获得合理利润，同时也为建成后的项目运营带来很大隐患，造成很大被动。

在“一带一路”PPP项目的运作过程中，应充分考虑当地的诉求，包括当地社会环境的可接受性、公民的参与，协调与当地社会、文化、历史、传统等方面的关系。

PPP项目运作周长，需要做好本土化的相关工作，为当地创造就业机会，参与到当地的社会公众事物之中。

在“一带一路”PPP项目的实施过程中，如何做到必须敬畏社会责任，以及如何按照国际规则尽到社会责任，是我们必须补上的一课。

采用PPP模式是基础设施投融资建设领域治理腐败，实现基础设施项目运作腐败“零容忍”政策的重要手段。

希望通过行贿、回扣等不正当手段拿下工程施工任务的操作手法，在PPP模式的运作环境下将难以维持。

PPP项目强调构建各方公开透明、相互制约的长期合作伙伴关系，禁止短期行为及赚一笔就走的心态，必须远离腐败问题。

“一带一路”沿线多数国家属于欠发展国家，市场开放和活跃程度都比较低，社会福利保障体系不完善。

部分国家民族众多，多种宗教信仰并存，盘根错节，宗教信仰冲突长期存在。

部分国家国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义三股势力和跨国有组织犯罪活动猖獗，造成经常性的地区局势动荡不安。

“一带一路”沿线国家社会环境、语言文化、传统习俗等差异性大、情况复杂，社会稳定风险面临压力。

基础设施PPP项目的实施，容易成为引燃过去几百年所积累的社会稳定风险爆发的导火索。不应该认为，搞定了当地政府，就搞定了一切。要进行PPP项目社会稳定风险的审慎评估，制定完善的应急预案。