PPP模式|行知专栏

1.PFI，这是英国早期的基础设施建设模式，指私人资本主动进行融资参与公共基础设施的建设、开发和运营。在该模式中，私营部门通过市场融资的方式组建特别目的公司 SPC ，负责承担政府公共产品或服务的生产和供给。公共部门与私营部门合作，或者参股 SPC组织的组建，通过签订特许协议，赋予 SPC 组织建设、运营和管理收费的特别权力。政府公共部门通过购买 SPC 组织生产的公共产品或服务，或者赋予其收取相关运营管理费用的权力，或者与其合伙共同经营等途径，来实现公共物品供给的资源优化配置，提高基础设施建设的效率。PFI 模式类似于狭义的 PPP 概念，是早期 PPP 模式的雏形，更加侧重的是私营资本的引入和私营部门的运营管理，市场化运作的程度较高，适合运用于一些建设周期短，营利性较强的基础设施建设。

2.BOT模式，BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即“建设—经营—移交”，是指政府公共部门与私营部门就某个基础设施项目签订特许权协议，通过与私营部门合作，或者授权私营部门组建项目公司，即特别目的公司 SPC，由该项目公司承担特定基础设施建设项目的投融资、设计开发、建造、运营和管理维护，项目公司在特许协议规定的期间内，可以按照一定的规则和方式向项目设施的使用者收取适当的费用，以偿还项目的投资、建设和运营成本，并获得合理的利润。公共部门拥有对基础设施建设和运营管理的监督权和调控权，并享有基础设施的终身产权，在特许期限届满，项目公司将基础设施项目经营权无偿转移给签约方的政府部门，所以， BOT 也被称为“暂时私有化”。

BOT 模式是公共部门和私人资本的有效结合，可以充分利用私营资本和商业资本的力量增强基础设施建设的能力，弥补财政资金的不足，减少政府的债务负担，此外还可以充分学习和利用私营企业的先进管理技术，提高基础设施项目经营管理的效益。但 BOT 模式也因其涉及的环节较多，需要各个政府部门的审批许可和外汇担保，流程较复杂，因而操作难度较大，融资成本因中间环节的过多而变化较大，对投融资模式要求较高。因此，BOT 模式主要用于投资规模和成本较大、项目建设周期较长，且项目具有较大的运营获利空间的大型基础设施项目。

3.BOO模式，BOO（Building-Owning-Operation）模式，即建设——拥有——经营，该模式是指私营部门或项目公司依据政府部门赋予的特许权，建设并经营某项产业项目，以自身的名义从事基础设施项目的工程设计、投融资、施工建造及经营管理，但是并不需要将该基础设施项目移交给政府部门。在特许协议期间，私营部门拥有项目的所有权、运营权以及通过合理收费获得收益的权利，私营部门需要承担对项目设施进行维修、保养的责任。

BOO 模式是一种全新的市场化运行的 PPP 模式，可以充分利用企业和私人资本的力量建设好特定的产业项目，并由私营部门进行设施的管理和维护，而政府公共部门只需负责提出需求、政策供给、运作协调和环境建设，政府部门只需定期向项目企业支付设施使用费用，便可拥有项目设备的使用权，从而为社会公众提供相应的公共产品和服务。这一模式体现了建、管、护一体化的运行理念。

4.TOT模式，TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即移交——经营——移交，是指政府公共部门通过特许协议，将已经建设好的基础设施一定期限内的运营权有偿转让给私人投资者或部门，由其进行运营管理和维护保修，投资者在协议期限内通过向项目设施的使用者收取合理费用，以收回全部投资成本并取得相应的回报；在经营协议期满，投资者将基础设施无偿转移给公共部门的一种项目融资方式。通过这种方式，政府部门凭借基础设施在未来若干年内的现金流量，从私营部门那里获得一定的资金，这是对已有基础设施项目进行市场化运作的一种融资模，也是国际上比较流行的一种公共产品运营管理的融资方式。在具体的转移操作中，TOT 模式可以分为产权、经营权一起转移和只转移经营权等两种方式，前者实质是一种短期的购买关系，后者则是一种短期的租赁关系。通常情况下，政府公共部门会将废旧的公共设施转让给私营部门，由私营部门出资进行更新、扩建，并运营管理，之后政府部门再将基础设施产权收回。

5.特许经营，特许经营是指政府公共部门通过公开竞争招标的方式将新的基础设施项目的建设或者已有设施的改造、扩建和升级等权利授予私营部门和私人投资者。特许经营权的期限一般长达 20-30 年，在此期间，由私营部门对基础设施项目进行投资、建设、运营管理和维护，但基础设施的产权至始至终归属于政府部门，私营部门只有投资经营权。在特许经营期间，政府公共部门需要监督私营部门对公共基础设施的妥善开发、合理收费和有效维护，保证基础设施项目在协议期满后完整地移交给政府部门。

1.引进民间资本，弥补地方政府的财力不足

基础设施建设一般需要较大的资金投入，在地方政府财力和资金来源渠道不足，地方政府债券发行规模有限的情况下，地方政府为了融资建设基础设施，往往会通过城投公司进行发行债券或商业贷款，但这样融资成本较高，且银行金融机构对政府的信用要求较高，因此，基础设施建设的融资需要往往对地方政府构成较大的债务危机。而随着我国市场经济的快速发展，民间资本逐渐壮大，在城市经济发展中发挥着重要的作用。民间资本倾向于投资稳定性、高收益的项目，而城市基础设施长期稳定的现金流和运营利润对民间资本具有较大的吸引力，受资本的趋利性影响，民营企业有经济动力去参与基础设施的建设，通过运营投资的基础设施项目收回成本并获得一定的利润回报。因此，在基础设施建设中通过PPP 模式引进民间资本能有效弥补地方政府的财力不足，减轻政府的债务负担。

2.引入市场机制，提高基础设施的经营效率

由于政府部门对资源的垄断性和权力的寻租性，过去由地方政府财政单独买单的基础设施建设项目，其建设和运营往往缺乏效率，投资收益较低，公共产品和服务的供给质量也深受影响。而在基础设施建设中运用 PPP 模式不仅是引进民间资本，也是将市场规则引入基础设施建设领域，充分发挥私营企业的资本、技术和管理优势，利用市场化手段运作基础设施，以提高基础设施的施工效率。通过引入民营企业参与基础设施的建设和运营管理能有效打破政府公共部门的垄断经营，通过竞争的方式，提高公共产品和服务的供给效率和水平。而民营企业为了在基础设施运营过程中获得较大的利润，会从市场运作的角度出发，运用各种先进的技术和管理方法，增强基础设施项目的建设质量，使其达到预期的经济效益，从而提高基础设施的经营效率。政府公共部门也可以在与民营企业的合作中，学习借鉴其可靠的建设技术和先进的管理经验。

3.实现风险分担，提高项目资金的使用效率

基础设施建设作为较大型的公共投资行为，在建设和运营管理过程中也包含着一定的风险，如融资成本风险、自然条件变化、法律法规的限定、预期目标难以达到导致投资成本无法收回等。在原来由政府部门统包基础设施项目建设的情况下，这些风险基本由政府部门承担。而在引入民间资本业参与基础设施建设和运营时，双方可以通过特许协议，实现风险的分担。在双方合作的基础上，政府部门和私营企业会对基础设施项目建设可能的风险进行合理的测算和评估，并进行合理分担，通过建立风险防控机制，实现运营收益和风险管控的协调平衡。在项目规划初期，私营部门和政府部门会对参建项目进行融资、建设的可行性研究，研判项目的风险难度，科学设定项目的工期，减少项目的工程造价和建设风险。此外，由于民营资本的引入，使得项目资金的使用效率也得到提高，私营部门会对项目资金的开支进行严格管理，避免项目建设的寻租行为，提高资金使用效益。

4.转变政府职能，强化基础设施建设宏观管理

在 PPP 模式下，政府不再是基础设施建设的唯一出资和管理主体，政府公共部门将由公共产品和服务的直接供给者变成服务购买者和基础设施建设的监督者。而私营企业参与基础设施的建设，与政府部门进行合作，需要政府公共部门提供良好的政策条件、融资环境和合作平台，这就需要转变政府部门的公共服务供给理念，更新理念，并提高自身的管理水平。政府公共部门的角色转变为公共服务的购买者和基础设施建设的监督者。私营企业参与基础设施建设也会以实现利润最大化为目的，这在提高基础设施项目运营效率的同时可能造成资源利用的不公平，影响基础设施项目的公共性。因此，在此过程中需要政府部门发挥自身的监管作用，通过完善相关的合同条款、法规条例，明确私营企业在基础设施运营中的权责，从而协调基础设施运营效率与公平的关系。

按照基础设施建设项目运作的不同阶段，PPP 模式的风险主要由以下几个方面构成：

1.项目前期风险

项目前期的工作主要是项目的规划、审批、招投标和融资等，因此在此阶段的风险主要有：项目规划失当、项目审批风险、项目预测过于积极、项目可行性报告未获批、项目的招标不成功以及项目投融资不成功等风险。

2.建设阶段风险

在项目的建设过程中面临的风险主要来自成本管理和工程管理方面，包括项目建设的设计不当、建设成本的超支等。这一阶段的风险主要有：设计不当、成本超支、施工技术困难、承包商管理不当、工程安全风险、施工工期延误、环境污染风险，以及建设中的不可抗力风险等。

3.运营阶段风险

项目的运营阶段，主要由私营部门对基础设施项目进行运营管理和维护，这时涉及到主要的项目运营的现金流，可能发生的风险有：运营管理能力不足、项目市场需求不足、市场价格风险、销售利润达不到预期水平及合同履约风险等。

除了在以上阶段可能面临的风险外，在整个 PPP 项目运作期间也可能面临其他风险，如：法律风险、经济风险、利率风险、合作对象信用风险、通货膨胀风险以及竞争性风险等