防范地方政府债务风险已经成为2018年化解重大风险攻坚战主要内容，而此前部分地方借政府和社会资本合作模式（PPP）和政府购买服务违法违规举债成为严打对象。
继去年中央多部委发文规范地方借PPP和政府购买服务融资之后，近日湖南省财政厅对此进一步细化，公布了《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（下称《通知》），列出5项不得采用PPP模式和7项不得采用政府购买服务方式的情形，这在全国属于首例，也释放出地方债严管的信号。
下列情形不得运用PPP模式：
1、 不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;
2、 因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;
3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设;
4、 采用建设-移交(BT)方式实施的;
5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。
湖南省财政厅有关负责人表示，近年来，个别地区存在假借PPP和政府购买服务名义违法违规举债融资行为，《通知》出台的目的正是在于规范今后湖南省PPP和政府购买服务工作，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解重大风险，从长远来看更有利于优化湖南省经济发展环境和政府职能转变。
其实，早在2016年6月，审计署对地方政府债务审计时就发现，包括湖南等省份出现了隐性债务，在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，在部分基础设施建设筹资中不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
财政部等部委2017年发文制止地方以PPP模式和政府购买服务名义违法违规融资。2018年湖南省政府工作报告要求今年加快清理整合政府融资平台，严格依规实施政府购买服务、政府投资基金等项目，严禁以任何名义、任何方式违规举债融资，确保风险总体可控、风险等级逐年下降。
在这一背景下，湖南省PPP模式和政府购买服务负面清单对外公布。
对于PPP模式，《通知》规定应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目；并进一步明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式。这基本上与此前财政部文件相似，但也有细化的地方。
比如，《通知》称，仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设，不得运用PPP模式。这是对财政部文件中“仅涉及工程建设，无运营内容的不适用PPP模式”的细化。
同样，对于政府购买服务方式，《通知》根据中央87号文，规定应严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，必须坚持先有预算、后购买服务的原则，不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。
具体来看，建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程，农村综合服务平台、铁路、市政道路建设、公路建设、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设均不得采用政府购买服务方式。
湖南省财政厅有关负责人称，《通知》对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止市政道路等基础设施建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。
为了严厉执行上述负面清单，湖南财政厅称对变相举债和违法违规融资担保的，发现一起，处理一起，问责一起，根据预算法相关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除等处分。
PPP负面清单第三条“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的”尤其为业界所重视，对其解读也有不同的声音。比如，有多位专家呼吁此类政策出台应慎重，需要考虑对已有项目的影响和解决办法，更要正视地方各类建设及扶贫等任务繁重、地方债等其他渠道有限的现实。
E20环境平台始终强调PPP的运营属性。E20研究院执行院长薛涛对PPP负面清单点评认为，一方面，真正运营项目即便是纯政府付费也没问题，比如环境监测PPP、环卫PPP、垃圾焚烧PPP项目等，核心是有真正的运营;另一方面，纯政府付费中没有运营，但有维护的PFI类就能“搭便车”算为运营?其实关键在于维护是否有难度、绩效压力是否足够，比如黑臭水体可能最终还能过关，但人民广场、市政道路绿化景观就很难符合标准。
早在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)出台时，E20研究院就解读指出其最大亮点在于关闭BT通道，突出运营和绩效，避免垫资型、工程化环保治理痼疾，对推进环境绩效合同服务落地和E20产业地图中I方阵之环境一级开发商最终形成意义重大。
2016年，E20发布E20市政环保PPP分类格局图，将PPP分为政府监管型特许经营领域、政府购买服务型特许经营领域、非特许经营的政府购买型PPP(PFI)、不含融资和基础设施建设的非PPP的政府购买服务四类。曾对PPP的可维护性、可运营性进行分析论述。其中，PFI类政府付费的C类项目容易带来类BT拉长版的倾向，但是对于黑臭水体这类项目，存在区域环境技术集成的必要性和运营绩效压力，可以通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑以实现长期运营绩效的刚性化，使专业水务运营公司的核心能力得以发挥，做到“专业的人做专业的事情”，最终实现物有所值。
财办金〔2017〕92号文前后，史部长、王司长和江苏省财政厅宋厅长相继发表重要讲话，江苏省的规范文件出台(《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，苏财金〔2017〕92号)。E20研究院分别作了解读。其中，从史部长讲话可以看出：政府付费类PPP可以坚持的走下去(当然有附加条件)，不必盲目悲观，但政府付费类PPP项目还分可以按量结算的B类项目和不能按量结算的C类PFI类项目，需要区别对待;适合PPP的选择标准应该是长期运营效率的提高，那么项目本身要在长期运营上存在绩效压力;PPP2.0时期，大量工程公司的参与冲击了环保行业的格局，希望看到的是专业运营公司应该依靠他们的核心能力继续引领行业的发展，而不是重建设轻运营的旧疾再次发作。
对于江苏省财政厅宋厅长的讲话，我们认为，纯财政支付的可用性付费类项目是否适合PPP的，应该考虑以下因素：(1)具体适用领域急迫性和适合档次定位，需要从行业和地方发展角度在立项上强化科学统筹再把关;(2)没有长期运营绩效压力的PPP一定就是仅仅为了图个融资最后难免一地鸡毛。他还提出各地上马PPP项目应该坚持几个优先原则：一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求(如环保)的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。
目前重庆、山东、河南、湖北、江苏、贵州、云南七地公开问责处罚当地个别地方违法违规举债担保行为，不少官员直接被撤职。
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