义行PPP半月谈第3期

  云南大理生活垃圾处置城乡一体化PPP项目

2015年为了国内各地区顺利开展政府和社会资本合作（简称PPP）项目建设，国家发改委发布了13个PPP模式项目典型案例，“大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程”位列其中。

大理市2012年启动该系统工程以来，引进先进技术，采用市场化运作，全市垃圾处理生产水平得到提高，城乡环境卫生、境内洱海水质得到了明显改善，取得了良好的生态效益、社会效益及经济效益。

一、项目概况

大理市是云南省大理白族自治州府所在地，全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖 10 镇、1 乡、111 个村委会和 501 个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积 1815 平方公里，总人口 68 万人，全市日均垃圾产量约 688 吨。

为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术，采用市场化运作，于 2012 年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程。

工程主要包括三方面内容：

1、在洱海流域的两区和下关、大理 11 个乡镇，共建设 10 座垃圾中转站，购置 15 辆垃圾转运车、111 辆小型垃圾收集车和 1002 个收集箱体。

2、实施装机容量 12 兆瓦、日处理生活垃圾 600 吨以上的大理市第二垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用。

3、构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从 2013 年的日均 451.1 吨，提升到 2014 年的日均 539.5 吨，增长了 19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。

二、项目运作模式、建设模式

2010 年 10 月，大理市以 BOT方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国焚烧发电处理工艺，投资 4.2 亿元建设一座垃圾焚烧发电厂。

2012 年 6 月，大理市公开招标以BTO方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的处理工艺，投资 1.1 亿元建设 10 座大型垃圾压缩中转站。

此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。

三、运行模式

全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。

收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海 10 座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。

四、结算方式

经初步测算，项目建成后，年运营费用4430.5 万元，其中：

1、垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用 1445.4 万元(按垃圾处理贴费标准 66 元/吨以及日处理生活垃圾 600吨测算)。

2、10 座大型压缩垃圾中转站运行服务费用 1752.2万元(根据中转站与第二垃圾焚烧厂实际距离分别测算)。

3、各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为 1233.0 万元(按日收集清运生活垃圾 600 吨测算)。

大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。

垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》，由运营企业每月 3 日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。

五、监管方式

1、数字监管

2013 年 7 月，筹资 326 万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安装了 GPS 定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。

2、量化考核

市政府与垃圾收集清运责任区镇签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》，确定垃圾收集清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一考核，对全市垃圾收集清运工作进行科学管理，通过工作目标倒逼服务效果，解决垃圾收集清运工作的监管问题。

3、政策保障

市政府出台《洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处理监督及奖补办法》、《大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法》、《大理市生活垃圾处理费收费管理办法》、《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》、《大理市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见》等一系列政策文件，建立生活垃圾处理收费制度，进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制，为城乡生活垃圾处置系统提供政策保障。

三、项目借鉴意义

1、完善法规、健全机制

大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参与到环境卫生整治活动，使系统得以有效运行。

2、城乡一体、高标准建设

大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系统建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。

3、政府补贴、市场化运作

一是通过招商引资、竞争性谈判，以 BOT 方式引进焚烧发电厂建设项目;二是以 BTO 方式引进垃圾压缩中转站项目;三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。

4、数字同步、信息化监管

建成垃圾收集清运处理信息化管理系统，通过视频的实时监控、车辆的 GPS 定位及数据的实时传输，对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管，实现信息化管理。

5、打破区划、扁平化管理

一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限，统一规划、建设、管理。

二是中转站建设打破乡镇界限，统一建设，实行市场化运作，例如，喜洲垃圾中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。

河北固安工业园区新型城镇化项目案例

一、项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告（2006年）的省级工业园区。

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。

二、建设内容与规模

固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013年，华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元。

2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至2014年已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设。

3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014年底，固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。

二、运作模式

（一）基本特征

固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典PPP合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是：

1.政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司（简称三浦威特）作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌；固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

2.特许经营

通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

3.提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

4.收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

5.风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

（二）主要创新点

固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

1.整体式外包

在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。

2.“产城融合”整体开发机制

在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

3.工业园区和区域经济发展综合解决方案

政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。

三、借鉴价值

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，具有较高的借鉴推广价值。

（一）采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡

传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

（二）利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展

为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。

曹惠民 朱静：PPP项目绩效评估体系构建初探

前言：

一、我国PPP项目绩效评估的政策背景

2017年，党的十九大为我国确立了全新的指导思想、全新的发展方略和全新的行动部署。习近平总书记在党的十九大报告中做出了一个重要的历史性的新判断：经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济发展的战略目标就是要在质量变革、效率变革、动力变革的基础上，建设现代化经济体系，提高全要素生产率，不断增强经济创新力和竞争力。习近平总书记特别强调要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这也为我国PPP项目绩效评估体系的建构提供了基本的指导思想。PPP项目的实施涉及到诸多的利益主体，关系着我国经济体系的可持续发展能力和创新驱动变革能力。

为了促进我国PPP项目的稳步推进和有序发展，财政部也在积极推进相关的制度建设，陆续出台了一系列的文件来指导PPP项目的实施和推进。在PPP项目绩效评估推进和试点的过程中，财政部根据PPP项目的运行特征，出台了多个文件，比如：2014年，财金[2014]76号文明确指出“完善项目财政补贴管理。财政补贴以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。” 财金[2016]92号要求“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”，“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。”财办金[2017]92号则对纳入PPP项目的标准进行了详细解释并强调了绩效评估对于项目入库的指导意义。

财政部出台的规范性文件都强调了项目绩效评估的相关问题，但多是指导意见和纲领性文件，缺乏具有可操作性的评估方案和办法。据我们了解，目前尚没有一套针对 PPP项目的科学系统的评估方案，这也使得我国的 PPP项目处在一种“粗放”的发展期，缺乏有效的质量监督与控制工具。很多的PPP项目由于缺乏系统、全面的绩效评估与管理，导致其可持续发展受到严重影响，其对政府的公 信力、对地方生态环境的影响已经产生了令人担忧的发展趋势，对未来政府与社会资本合作的稳定性、持久性也产生巨大影响。

二、我国 PPP项目绩效评估的必要性

PPP项目这几年成为我国经济和社会领域的一个比较常见的合作治理的模式，但是 PPP项目的绩效评估模式和方法，各地都在探讨，似乎没有一个相对稳定成熟的 PPP项目绩效评估模式。就我国地方目前所采用的 PPP项目考核的总体情况而言：纵观我国各地的所谓 PPP项目考核，我们不难发现，这些所谓的考核都是基于合同履行所进行的技术性质的考核与评价，而基于监督、管理和旨在促进项目可持续发展的治理型考核并不多见。而且考核本身的指标体系比较庞杂，而且大家对评价的方式、指标体系和评价结果的运用都存在诸多的困难和问题。现行的所谓 PPP项目绩效评估与考核并非服务于政府决策和监管的一个考核办法，也很难说能够促进项目的科学管理和运行，社会公众对项目的预期和需求并不一定能到满足。同时，在真正到了政府付费的时间节点，真正需要以绩效考核为付费依据时，没有一个真正科学合理的有效的考核评价方法，将会在政府和社会资本之间产生较大的分歧，从而导致矛盾和纠纷的发生，甚至会对簿公堂。

基于此，我们有必要根据地方的相关项目的立项、建设和运营实践情况，探索建立一个旨在促进PPP项目健康和可持续发展的治理型绩效考核方案，建构一个适用性和实用性兼具的绩效评估考核方案。如果没有一个科学、合理的绩效评估办法和管理工具，PPP项目的建设与运营必然会遇到这样那样的困难和问题。政府、社会资本、社会公众以及其他的利益相关方并不一定能从项目的立项、建设和运行中实现各自的利益诉求，必将影响 PPP项目可持续发展。

三、PPP项目绩效评估体系的构建的初步思路

PPP项目设计和运行涉及到诸多的利益相关方，它的科学、健康和可持续运行直接关系到政府、社会资本和社会公众彼此间的相互关系，对有着绩效考核职责和监管责任，尤其是要将“绩效考核与政府付费挂钩”的政府方而言，不能将本应贯穿项目全生命周期的绩效考核工作“简而化之”甚至“忽略不计”，也不能对如此有科学理论依据的绩效评估工作“不懂装懂”。基于此，我们希望探索一个具有科学的理论解释和学理论基础的 PPP绩效评估体系。

从科学管理的角度讲，任何地方的 PPP项目的系统、全面评估都要回应三个阶段的基本问题，第一个是立项，第二个是建设，第三个是运营管理和后期维护。评估本身应该是一个基于项目整体绩效的全面系统评估，因此总的绩效评估体系必须能够有效回应这三个基本问题，评估体系建构的目的旨在实现 PPP项目的健康和可持续发展，使得政府、社会资本、社会公众等利益相关方能够实现“共建共享共赢”。

在上述指导思想引领下，我们应该初步建立一个集项目的可行性分析、项目的高效建设与科学运行维护的综合系统评估方案，我们要在“平衡计分卡”这个理论评估工具的指导下构建 PPP项目绩效评估的指标库，该指标库主要包含三个子系统，一个是针对立项的可行性分析和套路，也就是不同的利益相关者之间要达成高度共识；一个是针对项目建设期的绩效评估指标体系；一个是针对管理运营和后期维护的绩效评估指标体系。

就具体的评估指标体系而言，应该设计一个兼具共性指标和个性化指标的综合评价指标体系。以建设期的指标建设为例，如图1所示：