▲本文作者:桑德集团董事长文一波
2013年,我国经济步入增长速度换挡期,地方政府的债务风险开始显露,为了补充基础设施建设资金缺口、降低地方政府债务风险、转变政府职能,国家开始大力推广PPP模式。
2014年9月,国务院颁布43号文, PPP模式进入推广应用高潮期,呈现爆发式增长的态势。据统计,截至2017年12月,全国在库PPP项目合计14424个,总投资额达18.2万亿元;已落地项目数2729个,投资额达4.6万亿元。短短几年间,我国就发展成为全球最大的PPP市场,其规模与速度远超其它国家。PPP模式在拉动经济增长、加快基础设施建设、推动地方经济转型发展、缓解地方政府财政压力、满足公共服务需求等方面发挥了积极作用。
PPP爆发式增长的过程中也出现了不少问题。2017年末,多个部委密集出台规范PPP项目的监管意见。国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(192号文),从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等方面来防范央企参与PPP的经营风险。财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文),严格入库标准,集中清理已入库项目。多个省份也针对PPP项目出台新政。这一系列举措凸显了对PPP的管控力度空前、政策收紧信号明确,也表明了国家对当前PPP产生的问题与风险已保持高度警惕。
民资参与意愿高,实际参与度过低
▲海口市美舍河-沙坡水库水环境综合治理PPP项目实景图
低价恶性竞争愈演愈烈
PPP项目融资是否能落地,关系到整个项目是否能够落地;融资成本高低,关系到社会资本的投资收益。目前,融资难、融资贵已成为横亘在社会资本面前的一道难关,是民营企业PPP项目参与度低的一个重要原因。
PPP相关政策密集出台的同时,国家也鼓励金融机构配套创新融资方式和融资产品,但PPP项目较为复杂,按现有融资审批条件往往难以获得项目融资。
通常,金融机构认为相较于民企,国企债务偿还风险较低,对于同样的PPP项目融资,银行对民营企业的审核流程更为复杂。同时,金融机构认为国企信用度较好,而民营企业的银行贷款利率更高。
随着国家治理要求的提升,排放标准也在逐步提升,但有的地方污水处理服务价格并未因提高污水排放标准而相应提高,也没有考虑污泥处置成本,更没有涉及处理设施的升级改造及维护,这些费用都要社会资本单方承担。
近几年,有的地方政府出于扩大基建投资、拉动经济增长的考虑,借PPP进行基建投资,PPP在很大程度上已沦为一种新的融资工具。
BT(建设-移交)本质为政府延期付款,实质是融资。而PPP的核心内涵包括全生命周期整合、绩效导向并按绩效付费、合理的风险识别和分配。目前有的PPP项目,缺少运营的绩效考核,实质是拉长版的BT项目,是地方政府的隐形负债。
另外,有的地方通过政府购买服务、保底承诺、明股实债、兜底回购、固化收益等方式,借PPP之名,行变相融资之实,利用PPP变相融资规避地方债务的官方上限。
近期,财政部、国资委、中国人民银行等部委出台政策,分别从项目库、央企、资产管理和基金备案等关键环节入手,对PPP业务进行全方位严格管控,使得项目筛选、项目融资、社会资本参与方都被戴上了“紧箍咒”,PPP发展过快的势头将得到有效遏制。
在逐步规范的过程中,以往PPP粗放式的发展方式开始朝着更细化、更稳健的方向转变。未来可见,PPP适用范围将进一步收窄,BT、仅涉及工程建设、无运营内容、未建立按效付费机制等类型的项目无法入库或被清理出库。
▲北京城市副中心水环境治理潮白河生态带PPP项目效果图
在新政影响下,PPP发展速度将放缓。一方面,项目入库速度将会放慢,另一方面,不规范项目将被剔除出项目库,投资规模会有所降低。此外,新形势下,2018年PPP项目开发的不确定性将增强,无论是正在建设实施的项目还是将要实施的项目都会受到新政影响,有可能出现重大变数。
短期政策收紧,长期发展可期
虽然近期发布的新政被称作“史上最严”,但其本质仍是对合规性的追求。我国PPP市场作为一个数以万亿计的庞大市场,合规性是整个市场赖以生存、发展的基石,社会资本、地方政府、金融机构的一系列行为都须规范约束。合规性的增强,表面上看是束缚了手脚,但本质上却是对参与各方的一种保护。对地方政府而言,合规指引是更高一级政府基于对全国已经落地项目的示范经验和风险因素的提炼,严格遵循合规指引可以避免项目源头上的重大缺陷,避免造成不可挽回的决策失误或损失;对社会资本和金融机构而言,合规则是保护自身权益的最大屏障,项目合规边界的明确可以防止合同执行过程中的不可控风险。
新政让狂奔4年的PPP放慢了脚步,进入变革与重塑的新阶段,但PPP本身没有问题,政府推进PPP的大方向也不会变。当前,无论是防控风险的政策调整还是整顿项目的清理行动,都是在挤出泡沫促使PPP回归本源,规范之后必将迎来PPP发展新高潮。
在当前PPP规范期,预计国家还将陆续出台相关政策。在各项监管严政执行到位前提下,PPP盲目扩张的局势将得以扭转,各类违规违纪问题将得到纠正治理,建设、运营水平更加专业的企业将在新一轮PPP市场竞争中胜出。如果PPP项目各参与方都依法合规,做真PPP,那么PPP项目建设、运营质量就会提升,通过PPP实现公共服务提质增效的目标将有望实现。
自PPP模式大范围推广以来,国家发布了一系列政策为其指路护航。过去几年的政策多是正向引导、激励型政策,而此轮新政更多的是制约、禁止型政策。至此,PPP从自由发展期进入严控期,但离真正的法治化和制度化还有很长的路要走。
当下,应借政策调整之势,抓住PPP变革与重塑的契机,更新观念与思路,从重视项目落地数量与规模向重视项目落地质量与效益转变,同时针对近几年PPP发展出现的问题,出台切实可行有效的政策措施,打假纠偏,防范化解风险,引导市场回归理性,从制度上保障PPP健康合规长远发展。
目前,地方政府与社会资本合作双方是不平等的关系,与PPP所要求的平等主体关系存在本质矛盾。有的地方政府缺失契约精神,PPP项目运作过程中一旦出现纠纷,企业合法权益无法得到保护,亦无法对政府追责。PPP是合作方之间的相互约束,一方合作者不能利用公权力来监管另一方,否则无法进行平等有效合作。所以,必须要梳理好地方政府与社会资本方之间的关系。
确保规范的统一性
目前,政府已经出台了数量众多的PPP政策,但政出多门,在适用范围、项目论证、具体操作方式等方面相互不匹配的问题依旧没有解决,让地方政府、社会资本无所适从,一定程度增加了PPP项目的落地难度和不规范性。应尽快出台高位法,消除现有政策法规之间的冲突,在制度设计上考虑具体操作的可行性,为PPP发展提供统一、稳定、规范的市场环境,降低政策性风险。
营造公平竞争环境,吸引民企参与
当前,在PPP领域,显性或隐性排斥民企参与的因素仍然存在。指定国企为合作对象,使民企在招投标、融资等过程中遭遇不公平待遇,大大挫伤了民企参与PPP的积极性。政府应切实营造公平合理的PPP市场竞争环境,扭转当前国有企业独大、民企投资偏低的态势。建立开放透明的市场规则,保证民企在市场准入、资质要求、收益回报等方面能够以同等标准、同等待遇参与PPP项目,吸引更多的民企参与其中,真正发挥PPP的作用,释放社会动力和活力,提高社会资源的使用效率。
推进PPP信息公开,提高透明度
信息透明公开是规范PPP发展的重要手段。应对PPP项目实行全生命周期信息化动态管理,依法公开各项关键信息,如各级政府和相关部门的关键行政行为、社会资本以及第三方机构的履约情况等。在行政监管、公众监督的环境下,解决信息不对称的问题,促使政府依法依规行使权力,避免社会资本方以及第三方机构投机、恶性竞争等行为。
有效解决民企融资难、融资贵的问题
解决PPP项目融资难的关键,是拓宽PPP项目的融资渠道。国资委192号文规定,“积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方,吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资,多措并举加大项目资本金投入”。建议上述规定不仅适用于国企,同样要引入用于民营企业,增大民营企业PPP项目融资资金来源,使民营企业可以灵活运用多种融资渠道,比如融资租赁、项目收益债、债券融资、信托融资、资产证券化、基金等结构性融资方式,在有效获取现金流的同时进一步优化项目融资结构。
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