PPP项目运作实施的核心是财务方案，它决定了社会资本方获取回报的路径和收益率水平。除纯经营性项目外，财务方案最重要的是测算运营期间政府补贴支出数额。本文首先对财金21号文中的政府补贴公式里的参数进行解读，进而展开21号文公式的适用性问题分析，最后展开21号文政府补贴公式在实务中的运用分析并作出相应思考。
2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条是计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。
在PPP项目实务运作中有不同的操作思路和财务模型，21号文公式其实也是一个财务模型。自21号文公布后，21号文公式是否适合及如何用于PPP项目的采购就存在分歧。不少人认为21号文公式合理又很简洁，适用于PPP项目采购。笔者全程参与国内某试点城市的地下综合管廊PPP项目的咨询工作，对此有如下分析思考。
01
21号文公式介绍
21号文公式的相关表述：
“第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。计算公式为：
对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：
n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。”
应该说该公式有其合理性。该公式是计算PPP项目运营期每年的财政补贴额，其原理是将项目全部建设成本除以运营期年限得到每年应分摊的建设成本额，计算其终值；连同当年运营成本，再分别加上合理利润，给予社会资本方合理回报；对可行性缺口补助模式的PPP项目，再从中扣除项目公司收到的使用者付费数额。
02
21号文公式的参数分析
1、合理利润率的确定
21号文的第十八、十九条对此有如下定性指引：
“第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
第十九条 在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。”
可见合理利润率在运营期内随中长期贷款利率水平变化而变化，笔者认为这其实是调价机制的操作。
2、各项数据的内涵
21号文公式没有对其中的数据作内涵说明，笔者根据经验分析认为：
项目全部建设成本——应是经政府财政和审计部门确认的全部项目建设投资，而且是PPP项目公司实际支出额。
当年使用者付费的数额——根据21号文的第二十条规定：“PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。”可见当年使用者付费是在运营期内考虑物价等参数进行调价后，PPP项目公司向项目使用者收取各项收费收入，这也是基本上可以取得的明确数据。
年度运营成本——这相对最为复杂，该金额究竟是PPP项目公司实际发生数还是与中标社会资本的招标或谈判确定额在文件中未予明确。根据对公式原理的理解和文件思路，笔者认为公式的原意应该是包含融资、管理、运营等各方面开支在内的实际全部发生数（但不包括税金）。如果以未来项目公司的实际运营成本为调价基础，意味着项目公司经营效率越高、成本费用越低，其获得的政府补贴数额越低。这必然产生负向激励，即项目公司没有动力去提升效率、降低成本，还可能虚列成本费用。而且实务中政府较难得到项目公司实际运营成本的数据（社会资本实际掌握日常经营管理权），所以这样不但操作不便，也起不到激励项目公司提高经营效率的作用，有违PPP发挥社会资本建设和运营效率与管理经验的初衷。
3、折现率的确定
21号文的对此有如下定性指引：
“第十七条 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”
可见折现率在不同财政补贴支出年份，根据当时该地方政府的有关债务利率状况而有所不同。
4、年度运营成本的口径
项目全部建设成本和当年使用者付费基本上发生时间和入账时间比较接近，其现金流口径和会计核算口径基本一致。而对年度运营成本而言，虽然绝大部分的管理、融资、日常运维等费用基本上在入账当期发生，但PPP项目的运营期内，一般都需要项目公司根据技术规范的要求每隔一定年限对项目资产进行大修理。各年运营成本显然要包含这部分成本，但其现金流的支付是在大修理期间才会发生，这部分成本的现金流口径和会计核算口径基本不一致。对此笔者认为，应将大修理费用年化（即将定期发生的大修理总额除以该大修理年限）计入年度运营成本，这样可能才符合21号文公式的本意。
5、现值还是终值？
由于项目建设期在项目前期发生，后续的运营补贴一定要考虑资金的时间成本，这是公式中将每年应分摊建设成本额*（1+年度折现率）n的原因（在运营期内，n逐年递增），这其实是将PPP项目建设成本等额本金偿还。而运营成本为当年发生，不需考虑资金的时间成本。所以文件中的表述可能有误，即“社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）”，应为“折算成各年度终值”，因为该公式计算的是未来运营期政府要支付的各年度运营补贴。
03
21号文公式的适用性分析
笔者在参与国内某试点城市的地下综合管廊PPP项目咨询工作过程中，政府实施机构一开始大力推荐使用21号文公式进行项目采购的财务测算，但笔者根据实务经验通过比较分析，体会到21号文公式并不很适合用于PPP项目的采购。
1、21号文公式总体上比较粗略，难以适应具体项目
21号文公式计算的是PPP项目运营期间政府补贴支出责任，所以21号文公式以总建设支出和年度运营成本的发生总额为基础，并未考虑不同PPP项目的建设期长短、建设资金支付与大修理支出等不同现金流情况，而这些对PPP项目的财务收益率都有较大影响。
另外各地的税金政策也会有差异，这主要体现在PPP项目公司所收取的政府财政补贴如何征税方面。我国现有税收政策对此有规定，但各地税务机关的尺度把握差异甚大，大部分地区税务机关对之只征收企业所得税；有的地区税务机关则把握较严，对之视同政府购买服务还要征收流转税金；在我国财政转移支付流入的老少边穷地区，大部分税务机关对之不征收任何税收。同样的项目，税负不同，投资者所得相差较大，理论上政府财政补贴支出应有所不同，但21号文公式难以体现。
正由于21号文公式只是一个公式，无法充分考虑这类因素导致的上述问题，确实难以做到具体项目具体分析。
2、采用21号文公式很可能会给PPP项目公司带来较大税金损失
如果使用21号文公式进行PPP项目的前期采购，那意味着后续政府支付的可行性缺口补贴基本逐年以折现率的比率递增（等额本金偿还PPP项目建设成本占绝大部分），这样PPP项目公司的收入和利润也将逐年提升。但实务中项目公司的债务融资比例一般较高，资本金和债务融资的比例为3：7甚至2：8，融资费用额较大，这些费用均可以税前列支。一般而言，随着项目公司在运营期内逐步取得各种收益并归还贷款，利息费用额将逐渐减少。
所以根据21号文公式，运营期前段的政府补贴额很少并逐年增加；而财务费用则前期很高并逐步降低。如果政府可行性缺口补贴占项目公司收益的比重较大，这样很可能会形成这样的局面：PPP项目公司在运营期前期的较长时间内大幅亏损，亏损逐年减少，直至到运营期后期产生盈利并大幅增加。而根据税法规定，弥补亏损的最长期限是5年，一旦超过5年以上，未弥补完的剩余亏损不能在后续年度盈利中抵免所得税。如此PPP公司将发生较大额的所得税损失，间接提高政府支付缺口补贴的负担。
3、采用21号文公式，政府的补贴支出总额会更大
根据21号文公式， PPP项目建设成本的等额本金偿还将使政府财政补贴支出逐年递增，即运营期前期支付得少，后续支付得多。根据财务时间价值的原理，为保证投资者同样的内部收益率要求，政府支付的财政补贴总额将高于每年支付同样财政补贴的总额。
4、21号文公式还是有一定适用性
21号文公式虽然有上述不足，但也有一定优点。随着国民经济的发展，政府的税收收入和一般公共预算支出一般会逐步增加。如果政府需承担的可行性缺口补贴责任也基本逐年同步递增，使PPP项目的可行性缺口补贴责任占基本财政支出的比重相对平稳，则可以同等财政支出最大限度发挥出引进社会资本开展PPP项目的效用。
所以对经测算上述不足不太明显的PPP项目，还是可以采用21号文公式进行财政补贴。应该说这主要是财政缺口补贴占项目运营总收入比重不高或者相对比较简单的PPP项目。
04
实务中采用21号文公式的分析
1、实际案例
实务中采用21号文公式的PPP项目并不太多。2015年采用21号文公式的较大PPP项目是哈尔滨地下管廊PPP项目（以下简称该项目），它以各参数作招标标的让社会资本分别报价，并按21号文公式计算财政总补贴支出的累计折现值作为招标标的，同时规定投标方报价的合理利润率调整系数、折现率等未来不得更改。调价机制方面，以投标方报价的年运维绩效服务成本为基础，只考虑通货膨胀因素进行每三年的定期调价。
2、适用性分析
综合管廊其实是相对比较复杂的PPP项目，涉及的建设和收入变量较多。该项目中，1亿元入廊费在第二年建设期内就由入廊单位向项目公司支付。社会资本垫付的4亿元财政投资，政府归还时不支付垫付资金成本，在方案中以直接减少建设成本处理。这样都不会影响运营期财政补贴的计算。
如此该项目将有关项目变量相对简单化，以基本符合21号文公式的要求。
3、调价机制分析
调价机制是PPP项目的重要机制，实务中有很多种操作。笔者认为主要考虑通货膨胀和利率两大因素进行调价即可，这样兼顾操作性和重要性，既做到双方股东间合理分担主要经济风险，计算上也相对清晰简洁。比如项目公司有较大额的债务融资并承担相应的利息成本，超出一定幅度的利率变化之影响（可能增加也可能降低利息成本）应由政府方承担或享有，这也是政府与社会资本共同承担宏观经济风险的体现。
该项目以投标方报价的年运维绩效服务成本为基础，并根据物价因素进行定期调价。即年度运营成本不是根据项目公司的实际发生额，而是以报价为基础再引入调价机制。这符合PPP机制，也基本解决本文上面所提到的有关问题。
但案例的调价机制只考虑通货膨胀因素，而没有就利率变化进行调价。因为根据该方案，在未来计算政府实际应支付的各运营年度财政补贴时，不得更改合理利润率调整系数、折现率，这基本有违21号文公式的初衷。
为了就不同竞争性方案进行评判，投标方报价时在全生命周期内取单一的合理利润率调整系数、折现率以计算财政总补贴支出的累计折现值，通过折现值的高低判断报价优劣，这是可以的。但项目运营期很长，利率变化对项目公司经营影响很大，21号文第十七条的指引也规定，运营期内的折现率可不断调整，其调整主要考虑的就是利率变化因素。所以21号文公式实际已包含了利率调整的调价机制。该项目既不允许投标方报价的合理利润率调整系数和折现率等在未来更改，调价机制有不予考虑显然是不合理的。
4、思考
不知是何原因，该项目招标后搁浅了。
笔者认为PPP实践中最好慎用21号文公式，最好根据既有项目的具体情况来设计个性化的财务模型，即模拟未来项目公司或社会资本方在项目实际的经济、技术、利率、物价和税负等条件以及政府的相关项目要求下，整个项目合作期的收支、盈利和现金流情况。
对比较简单、规模较小的PPP项目，如果采用21号文公式，除以招标或谈判确定的年度运营成本数据为基础，结合调价机制，来计算财政补贴支出外，还要明确运营期内折现率的调整规则和相应财政补贴支出的计算方法。
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