PPP的定义、特征和类型

亚洲开发银行2016年4月发布的《制定公司合作(PPP)法律：国际经验观察意见》认为，目前国际上对政府和社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）没有统一定义，“该术语（作者注：指PPP）在不同国家有着不同含义，即使在同一个国家，其含义也因具体情形和背景的不同而各异。”该文件附录C列举了21个国家和国际组织关于PPP的定义，其中包括：^①

1、世界银行在其“PPP参考指南”中的观点，即“PPP是私方与政府部门之间就提供公共资产或服务而订立的一项长期合同，其中，私方承担大量的风险和管理责任，报酬与业绩挂钩”；

2、国际货币基金组织（IMF）的观点，“PPP是一种由私营部门提供原本由政府提供的基础设施资产和服务的模式。”；

3、欧洲投资银行的定义，PPP“指私营部门和公共部门之间形成的旨在通过引入私营部门资源和/或专长以帮助公共部门提供和交付资产和服务的一种关系。术语PPP用于描述各种工作模式，有松散的非正式战略合作伙伴关系，设计—建设—融资—运营（DBFO）类型的服务合同和正式的合资企业”；

4、澳大利亚的定义，“私营部门提供公共基础设施及相关服务；由私人投资或融资。PPP 作为一种采购方法，是公私部门广阔合作关系的一部分，旨在建造资产和/或交付服务”；

5、英国的定义，“PPP 包括各种类型的公私合作，涉及协作开展工作和风险分担以交付政策、服务和基础设施”。

虽然各国以及相关国际组织关于PPP的定义各不相同，但PPP也并非是一张普罗透斯的脸难以辨认，其具有如下鲜明特征：

（1）特征一：公私合作。

PPP体现为公共部门（通常指政府）与私营部门（通常指作为市场主体的营利性法人）之间的合作关系，因而公私合作系PPP的重要特征之一。

（2）特征二：公共领域。

PPP是公共部门与私营部门有关公共产品、公共服务的合作，因而PPP具有作用于公共领域的特性。公共产品和服务（如海绵城市、高速公路、污水处理、垃圾处理、防洪、医疗、养老、科教、体育等）属于政府应予提供的范畴，该领域的部分项目采PPP方式，可能更有利于资源的优化配置、提高供给效率并能减轻政府负债。

现阶段我国有关PPP的定义出现在财政部及发改委的相关文件中。

2014年9月23日，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中提出，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

2014年12月2日，发改委在《国家发展委关于开展和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)一文中提出，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

无论是财政部抑或发改委，皆系着眼于“公私合作”及“公共领域”这两大特征为PPP定义的，但却同样出现了亚洲开发银行《制定公司合作(PPP)法律：国际经验观察意见》中提及的定义不统一的问题。

所谓定义，是对概念的内涵和外延予以说明。基于PPP的特征，其内涵可被描述为：公共部门与私营部门在公共产品及服务领域的合作。小内涵意味着大外延，PPP这一概念的内涵如此之小，现实生活中五花八门的公私合作模式自然被其尽数囊括。而定义者在描述PPP外延时的简化和取舍，是人们对PPP产生凌乱感的直接原因。

现实生活中，PPP项目的内容丰富、结构复杂、涉及合同的种类和数量都较多。亚洲开发银行的《公私合作手册》采用PPP结构的“可选项”概念取代或互通“PPP的分类”的概念，一些学者在撰写的PPP书籍中亦采用了“PPP结构的主要选项”这样的措辞（如陈辉编写的《PPP模式手册：政府与社会资本合作理论方法与实践操作》）。此类做法存在一定的合理性，因为一个PPP项目往往是包含多个PPP典型类型的“混合体”，其内容并不纯粹或单具某个典型类型的鲜明特征。因而，典型模式或典型类型亦可以被称为PPP的“可选项”。

亚洲开发银行的《公私合作手册》在描述PPP结构的可选项时，列举了PPP合同的六种典型类型：服务合同、管理合同、包干制委托经营合同或租赁合同、建设-运营-转让（BOT）和类似安排、特许权、合资企业。^②

根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）的相关规定，PPP的项目运作方式主要包括以下六类：

（1）委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

（2）管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。

（3）建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

（4）建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

（5）转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

（6）改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）将PPP项目分为以下三类：

（1）经营性项目。是指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的PPP项目。该类项目可通过政府授予特许经营权的方式（如BOT、BOOT等）开展。

（2）准经营性项目。是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的PPP项目。该类项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式开展。

（3）非经营性项目。是指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的PPP项目。该类项目可通过政府购买服务、委托运营等方式开展。

2018年9月6日

① 菲利普·凯利. 《制定公司合作(PPP)法律：国际经验观察意见》(亚行东亚局工作报告，NO.4,2016年4月). 财政部政府和社会资本合作中心网（http://www.cpppc.org/），2017年12月1日，第5页、第37-39页

② 克劳斯·费尔辛格. 《公私合作手册》（亚洲开发银行）. 财政部政府和社会资本合作中心网（http://www.cpppc.org/），2017年12月5日，第27页