招商君：财科院专家深度剖析：PPP乱象之源及应对策略！
自 2014 年政府大力推广 PPP 以来，有些项目在落地的同时带来的问题也是明显的。“变相包装，伪 PPP 项目充斥市场”“设置壁垒， 刻意回避民营资本的介入”“ 避实就虚， 利用政府短板跑马圈地”“无序竞争，恶意低价中标搞乱市场”……五花八门的乱象正阻碍着PPP 领域的发展。之所以产生这么多的乱象，笔者认为主要源自以下五个原因。
原因：
认识不够，融资目的明显。一方面，目前全世界对PPP并没有一个统一的概念，导致世界各个多边机构、不同的国家和专家对PPP的理解存在较大差异。再加上PPP本身就有多样性的特点，更进一步导致了对PPP认识的不一致。基于此，自从2014年我国推广PPP以来，人们为了满足不同地方的需求，变化出许多新的形式，如常见的有“PPP+EPS”“TOT+BOT”等。事实上，国发办《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》明确提出了PPP 的四个类型（BOT、TOT、ROT和BOO），就已经满足了当前需要，完全没有必要再去“创新”。另一方面，由于 PPP模式来源于早期的项目融资，如BOT、TOT等，很多人误以为PPP只是项目融资中的一种工具，导致许多PPP项目在实施方案设计以及采购标的选择上出现偏差。PPP作为一种管理模式已不再是政府融资的工具，PPP必须突出三个核心要素，即社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在实现共同目标中，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现；应用于社会公益项目的PPP具备利润可控制性，拒绝追求短期效益和超高收益；社会资本与政府公共部门做到风险分担，从而降低项目的整体风险。
策略：
正确认识 PPP。所谓 PPP，是指政府公共部门通过民营部门（社会资本）来高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念与项目融资下的 PPP 有着本质不同：项目融资是为了利用社会资本资金而采用的一种方式或手段，而PPP 模式是为了实现政府公共部门的职能，要实现这一职能仅仅依靠资金显然是不够的，只有通过民营部门（社会资本）综合的能力才能达到。
原因：
投资冲动。在政绩观的驱动下，各地政府都有投资冲动。PPP模式推广以后，更进一步加强了地方政府的投资冲动。投资冲动的结果是PPP 项目被大批量“上马”，更有部分项目存在“没有条件，创造条件也要上”的情况。一般而言，在 PPP模式中投资人的收益有两种形式，即向使用者收费、由政府（代使用者）付费。同时，当使用者付费不足时，政府会给予项目一定的补助（可行性缺口补贴）。而无论是政府付费或是可行性缺口补贴，都属于政府的支出责任，财政部为此特别规定，对于PPP项目，政府的当年支出责任总和不得超过当年财政一般公共预算支出的10%。由于西部地区财力有限， 一两个体量稍大的项目叠加就会超过这根“红线”为了让更多项目符合这一规定，一些五花八门的变更就应运而生。
策略：
第一，PPP 的概念告诉我们，PPP 的目的是为了高效实现政府公共部门职能，如果不属于政府公共部门职能的项目，无论是由政府公共部门完成或是由民营部门完成，都不属于 PPP 模式。作为一种管理模式， 必须达到效率和有效性两个方面同时满足公共部门的要求。做好一个PPP 项目必须按照四个核心要素，同时还要遵守相应的四个基本原则， 如双方平等地位的伙伴关系、盈利而不暴利的收益原则、让最适宜承担风险的风险分配原则等。同时，要符合当前相关政策和法规，如财政支付能力不能超过一般公共预算支出的 10%、政府在项目公司中持股比例不能超过 50%等。
完善法规、政策。虽说当前已经建立了相当完善的法规政策体系，但之前没有更多的经验可以借鉴，这些法规政策难免有不完善的地方。加上 PPP 推广由财政部和发改委两个部门分别负责公共服务和传统基础设施两个领域，在两部门的政策上也存在不一致的地方。因此有的政策体系仍然需要进一步完善，两部门不一致的政策需要协调。完善已有政策体系应当侧重以下两个方面：一是应当细化已有政策。在已有政策中，不少政策过于笼统，不便于实际工作者进行操作，给实际操作者带来难以掌握的尺度。二是应当明确正确 PPP 模式的基本标准。从 PPP 的具体形式开始，如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确规定了 PPP 的四种形式，针对每一种形式如何使用给出了较具体的标准。
原因：
政府职能边界不清。PPP是解决政府职能的问题，而不是所有问题都可以通过PPP来解决。如果政府部门职能边界不清楚，必然导致PPP运用不当。比如，我们常见的私立学校（也被称为贵族学校）、私立医院等不属于政府职能范围内的项目，应当属于市场化或私有化的项目，无须采用PPP模式。而之所以产生这样的不规范现象，主要是由于对PPP和私有化的概述没有清楚区分。PPP作为一种过度性制度安排，与私有化的本质区别是，PPP项目运营期一旦结束，社会资本需要将项目无偿移交给政府，而私有化则不需要。在现实的PPP实施方案当中，不少可以私有化运营的项目也被套用PPP 模式，错误地认为只要政府和社会资本共同出资就是PPP了。
策略：
第一，严格按照规程。一个 PPP 项目的实施，应当遵照一个规定的程序进行，不能为了加速项目进度而任意改变这个规定的程序。
在PPP 流程中，一个重要的环节是竞争性选择合作伙伴，无论是公开招标或是竞争性磋商的方式，都需要竞争，应当说竞争越充分越有利于政府选择到一个最好的合作伙伴，因为竞争是解决信息不对称的最好的办法。在现实中，人们往往厌恶竞争，因为它让参与人暴露了自己不愿意暴露的信息，所以人们会千方百计地规避竞争。所谓的围标、串标，其目的是为了规避竞争。因此，规范 PPP 模式一定先要按规范的流程进行。
原因：
急于求成。PPP 具有复杂性的特点，决定了完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力，从它的识别、准备、采购，再到执行往往需要较长时间。但一些地方总想加快速度，提高进度，为了让更多的PPP早日落地，做了很多简化程序。我们常常会看到，合同还没有签订，项目已经开工了；实施方案还没有完成，框架协议已经签订等等。急于求成和投资冲动有一个共同的原因，就是政绩观在作崇。每位管理者在位期间都希望为公众提供更多更优质的公共产品和服务，为老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就会适得其反。
策略：
第一，鼓励企业创新。PPP 规范发展离不开企业创新，不能因为规范而不让企业创新。众所周知，PPP 项目的收益来源于两个方面， 即使用者付费、政府付费。对于政府付费项目，财政部规定财政在PPP 项目上支付的总额不得超过本年度一般公共预算支出的 10%。这一规定大大限制了政府付费项目的实施落地，特别对于经济欠发达地区，可能一两个完全由政府付费的项目，其财政支付就会超出 10%的限制。如果企业没有创新能力，而政府又需要上这样的项目，在这个时候他们往往会想办法来突破这个底线，这也是不规范项目形成的主要成因之一。此时，鼓励企业创新就显得尤其有必要了。例如，政府需要建设一座公路大桥，如果不能向使用者收费或流量较低，都需要有政府付费或给予相应的补贴，如果政府支付能力超出了10%的限制， 这个项目就不能上马了。在这种情况下，如果企业能够通过创新增加项目收益，在不增加财政支付的情况下，满足投资者收益需求，这就会让本来不能实施的项目提前完成。因此，鼓励企业创新，给予创新企业一定的激励措施，是保障 PPP 项目规范发展的重要举措。
原因：
参差不齐的咨询服务。由于我国 PPP 项目井喷式出现，PPP咨询服务业却还在萌芽期，在利益趋动下，咨询业服务鱼龙混杂，咨询“专家”有名无实，PPP实施方案抄袭成风等，也是造成PPP模式不规范的一个重要原因。理论上讲，在PPP模式中，很难找到两个完全相同的方案，即便是同一个类型的项目，在不同的地区或不同的时间实施，其实施方案也需要有所改变。而各地经济条件、地理、文化、财政能力等等都不一样，项目的实施方案必然差别巨大，如果咨询机构没有丰富的经验，是很难满足PPP项目的需求的。
从PPP不规范的现象以及出现这些现象的原因来看，要想从根本上解决问题，应当从六个方面入手。
策略：
建立契约精神。契约精神是 PPP 成功的灵魂，是 PPP 成功的基石。我们加强立法、法规、政策的建设，但是让其能够发挥作用的依然是契约精神，离开契约精神，再好的法律、合同都很难发挥作用。
契约精神包括四个重要内容：契约自由精神、契约平等精神、契约信守精神、契约救济精神。从中可以看出，契约精神在 PPP 模式中的重要性。契约信守精神是契约精神的核心精神，也是契约从习惯上升为精神的伦理基础。当契约上升为契约精神以后，人们订立契约源于彼此的信任。当契约信守精神在社会中成为一种约定俗成的主流时，契约的价值才真正得到实现。在缔约者内心之中存在契约守信精神，缔约双方基于守信，在订约时不欺诈、不隐瞒真实情况，不恶意缔约，履行契约时完全履行，同时尽必要的附随义务。PPP 模式根本利益是为公众更高效地提高公共产品或服务，完全不同于私人产品的提供，为此，契约精神尤其重要。
第六，加快人才建设。PPP 模式成功实施一个重要的不可或缺的环节，是需要咨询服务提供科学合理的实施方案，这个方案不仅需要多方面理论的支持，更需要长期的实践经验。这就需要大批的专业人员来从事这方面的工作，加快人才建设成为当务之急。从近期来看， 要加强短期培训，特别是对主要参与者的培训；从长远看，要加强学科建设，选择一些有条件的高校设立 PPP 专业方向，集中专家精选一些相关课程。同时，要加强国际交流。PPP 在世界各国做法不同，不同国家经济发展处在不同的阶段，什么样的经济阶段选择什么 PPP 形式，一些国家的做法会有一定的借鉴意义。
总之，解决当前 PPP 乱象是当务之急，如果得不到及时解决，导致一些项目实施，所带来的危害可能无法想象，轻者调整合同，双方让步继续执行下去，严重的可能会导致项目终止，甚至双方走向法庭。
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