成果|邵文娉:对国有企业作为社会资本参与PPP的几点思考

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，标志着国家将发展 PPP提升至前所未有的战略高度。根据《意见》，PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，大力推广PPP对于缓解政府财政压力、拉动经济增长、提供优质公共服务具有重要意义。近年来，PPP所发挥的积极作用得到了广泛认可，但同时也引发了一些问题和争议，其中就包括对国有企业参与PPP项目建设和运营的质疑。因此，为深入我国政社合作模式的内涵，一方面，论证现阶段国有企业参与PPP的正当性，另一方面，厘清国有企业作为社会资本参与的边界，鼓励更多民间资本进入公共领域，对实现PPP制度大有助益。

（一）严格限制国有企业参与PPP是域外经验的普遍表达

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，中文一般译为 “公共和私人部门合作伙伴关系”、“公私伙伴关系”、“公共民营合作制”、“公私合营”等。 相关国家往往强调与政府合作主体的“私”属性，排除国有资本的参与。例如，世界银行的PPI（基础设施私人参与）数据库径直排除了以国有企业为社会资本主体的项目。德国的PPP专门立法《公私合作制促进法》将与公共部门合作的主体限定为非公部门。亚洲开发银行撰写的《公私合作手册》中认定部委、司局、地方政府或国有企业属于公部门的范畴。事实上，即使是部分允许国有资本参与的地区，往往也会对具体的准入条件做出一定限制。以我国台湾地区为例，《促进民间参与公共建设法》第4条明确将政府、公营事业对参与公共建设民间机构的出资比例限定在20%以内。

各国之所以对公私合作中的“私”主体范围进行严格限定，与现代PPP模式的产生背景及基本价值追求密切相关。20世纪80年代前后，西方各主要发达国家实施的“福利国家”制度不仅没有取得预期的经济增长与社会满意度，反而引发了严重的经济滞胀问题。一方面，经济持续低迷需要政府有所作为；另一方面，政府行政职能的扩张带来了财政支出压力增大，最终导致财政危机爆发、社会福利政策难以为继。在此背景下，允许私人部门参与公共服务供给既缓解了财政压力，又能帮助政府履行职能、满足民众需求，为解决改革难题提供了新的思路。由此，PPP模式进入了西方国家政府的视野，并在公共服务领域得到了广泛应用。简言之，现代PPP模式产生于简政放权、逐步取消政府在公共服务领域垄断地位的背景之下，追求的是政府与社会之间的协商共治。国有企业的全部或部分资产所有权属于国家，带有浓厚的公部门色彩，与传统意义上的 PPP模式的价值理念不符， 因此极少被纳入到“私人部门”的范畴。

（二）国有企业适度参与PPP的合理性论证

1、允许国有企业参与PPP符合中国国情。PPP的具体运作模式必须与一国的政治经济环境相适应，因此到目前为止，PPP都没有一个统一适用的概念和定义。不同于主要西方国家对参与主体“私”属性的强调，我国官方将PPP译为“政府与社会资本合作”，用具有我国特色的“社会资本”取代了西方传统意义上的“私营资本（Private）”。做出这样安排的原因有二，一是立足于我国国有资本占社会总资本比重较大的基本国情，二是贯彻资本社会属性的要求。

首先，考虑到我国实行以公有制为主体的经济体制，允许国有资本进入PPP具有现实意义。我国属于公有制国家，公有制经济在我国占主体地位，主要体现在国有经济控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。财政部官网公布的数据显示，2016年1-12月国有企业营业总收入458978亿元，国民总收入为742352亿元，国有企业营业总收入占国民总收入的61.83%。由此可见，国有资本在整个国民经济总量中位于绝对占优的地位。在实践中，地铁、大型桥梁、涵洞、大型水利工程等基础设施建设领域的PPP项目需要大量资本投入，允许国有企业参与PPP能够充分发挥其资金优势，推动项目顺利进行。其次，国企参与PPP项目可以真正体现国有资本的社会属性。资本的社会属性是指资本的产生、存在、增值的最终目标是为了满足出资人福利的最大化。国有资产属于全民所有，因此，国有资本运营结果要满足全体民众的最优福利。而如上文所述，PPP的制度目标是保障政府有效地提供公共物品，以满足公共需求。两者价值追求一致，运作模式相容，允许国有企业参与PPP能最大程度地发挥耦合效应，实现社会公众福利的最大化。

2、应将国有企业的参与限制在适度范围内。国内新一轮PPP热潮，是在强调控制地方政府债务、激活社会资本力量、推进供给侧改革背景下掀起的一场基础设施和公共服务领域的革命。尽管国有企业参与PPP项目具有一定的客观合理性，但其仍然不能违背PPP追求“公私共治”的本质属性。我国发展PPP的目的之一就是打破政府在提供公共产品和服务领域的垄断局面，通过引入社会资本实现多元化供应，而国有企业与政府存在着千丝万缕的联系，天然带有公部门的色彩。我国《企业国有资产法》第4条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国有企业作为社会资本参与PPP项目，意味着项目债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上。对于纯国资背景的联合体而言，一旦出现债务风险，最终还是由履行出资人职责和享有出资人权益的政府一元承担。因此，如果不对参与 PPP的国有企业进行合理地区分和规范，任由其野蛮发展、甚至“单打独斗、一股独大”，容易导致传统体制的回归，使得 PPP由公私合作异化为公公合作，违背了推行PPP的初衷。

如前所述，PPP的本质在于将私人部门引入公共领域、打破政府对公共领域的垄断，因此，民营资本应当成为社会资本方的主体。但根据财政部《全国PPP综合信息平台项目库第期季报》，PPP市场上的民营资本参与率不容乐观。截至2017年12月末，在已经入库的597落地示范项目中，共签约社会资本981家，其中民营340家，占比34.7%，国有569家，占比58%。

我国PPP市场民营企业的参与率远低于国有企业，主要存在以下几方面的原因。

（一）国有企业参与PPP的限制性规范缺位

通过对现有文件的梳理，笔者发现政社合作模式中的“社会资本”在不同阶段有着不同内涵，但总体上呈现出不断拓宽的趋势。