来源：经济观察报
作者：记者 杜涛
近日，网上流传财政部印发了《政府和社会资本（PPP）项目绩效管理操作指引管理办法（征求意见稿））》（以下简称意见稿）。记者从财政部门人士证实了此份意见稿的真实性。
意见稿共分六章与六份附件。分别是总则、PPP项目绩效目标与绩效指标管理、PPP项目绩效监管控、PPP项目绩效评价、PPP工作绩效管理以及附则共六章。
另外意见稿还有六份附件，分别是相关概念、PPP项目全生命周期绩效管理导图、PPP项目绩效评价工作方案（参考）、PPP项目绩效评价报告（参考）、PPP项目绩效指标体系框架、PPP工作绩效管理绩效指标体系框架（参考）。
在大岳咨询总经理金永祥看来，财政部准备出台PPP项目绩效管理的政策是PPP发展的一个方向，体现了政府对PPP实施绩效管理的重视，意义重大。在过去的几年，政府的工作重点一直放在如何选择社会资本，如何签订PPP协议，项目进入实施阶段，也主要在建设期，没有进入大规模运营期和政府付费期。随着越来越多的PPP项目投入运营，绩效付费就成为重要工作，出现争议甚至停止的现象也是正常的。只有做好绩效管理，PPP财政顺利推进。
意见稿中规定PPP项目绩效目标应该包括项目管理，项目产出，项目效果和可持续等内容。意见稿还对各项进行了详细说明，比如项目管理 目标包括在项目前期立项、识别、准备、采购、执行等全生命周期内的各方履职、财务、制度、档案管理等。
意见稿提出，各级行业主管部门、项目实施机构应根据项目合同约定，对绩效目标的实现程度开展绩效监控。各级财政部门应会同行业主管部门对PPP项目识别、准备、采购阶段的工作推进情况开展绩效监控。
意见稿明确，绩效评价可由绩效评价主体（各级行业主管部门、项目实施机构、财政部门）自行开展，或委托第三方专业机构开展。并且各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作。
万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗对记者表示，目前PPP项目绩效管理存在一些问题，比如绩效管理观念尚未建立，绩效管理主体专业不足
祝诣茗进一步解释，PPP项目绩效管理应贯穿PPP全生命周期：在项目识别阶段，应设定绩效目标，构建绩效指标体系；在项目入库后，应加强绩效监控并定期开展绩效评价。实践中，政府方、社会资本方、咨询机构均未充分认识绩效管理的重要性，在前期磋商阶段闭口不谈，仅在入库时勉强应付专家评审，入库后绩效评价甚至不予开展。树立将PPP项目绩效管理与PPP项目实施阶段有机匹配的观念是绩效管理的重要一步。
“当前PPP项目绩效管理的主体一般是项目实施机构或各级财政部门，该等主体日常事务繁杂、管理项目众多，而且PPP绩效管理对专业性要求较高。此外，PPP涵盖基础设施和公共服务的大多数行业，涉及多元主体及领域，市场上缺乏具有相应资质和能力的PPP绩效管理咨询机构。”祝诣茗告诉记者。
一位PPP专家对PPP绩效征求意见稿的看法
来源：经济观察网
作者：杜涛
《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）>意见的函》的发布，犹如在平静的PPP圈，投放下了重磅炸弹。
（图片来源：全景视觉）
近日，一份财政部办公厅下发的《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）>意见的函》在PPP圈内引起轰动，众说纷纭。
一位财政部、发改委专家库专家对记者表示，《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）>意见的函》的发布，犹如在平静的PPP圈，投放下了重磅炸弹。
以下是该专家的看法：
一
对于绩效管理指引的认识
1.绩效管理指引的颁发，可以避免实操中的争议，有利于PPP规范实施。
自92号文提出项目建设成本与运营绩效考核结果挂钩部分占比不得少于30%，10号文中提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；”后，项目参与各方对绩效考核部分挂钩比例认识不一，争议较大，在实际操作中，政府和社会资本、金融机构由于理解不同，各自解读、误读，有些项目在操作中难以为继，通过绩效管理指引的下发，能够尽量减少各方分歧，达成共识，有利于项目推进。
2.绩效管理指引覆盖了PPP项目绩效管理和PPP工作绩效管理两个层面，有利于PPP从整体规范
绩效管理指引（征求意见稿）从PPP项目操作层面和政府推动PPP工作两个层面构建了PPP项目绩效管理和PPP项目工作绩效管理两个体系，同时也明确各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作绩效评价。通过对PPP工作绩效进行“全面绩效评价”，有利于PPP从整体、宏观角度进行规范推进。
3.绩效管理指引强调“风险分担”，对绩效评价不达标项目，要分清责任，按约履责
绩效管理指引（征求意见稿）中“风险分担”、“争议解决”条款的设置，通过区分影响考核结果的责任，来强化政府的履约责任，有利于解决PPP绩效考核中社会资本对考核机制不清晰，考核结果不透明，按效付费不明确的担忧，避免影响PPP项目融资落地。
二
对于绩效管理指引需要着重分析思考
1.PPP绩效考核管理要以PPP合同为基础
PPP项目的绩效考核应以PPP合同为基础，但在绩效管理指引（征求意见稿）中，如第十二条中“年度绩效目标和指标应该更加具体、可衡量、可实现”；第十六条中“及时实施纠偏，项目绩效运行情况与项目实施阶段绩效目标发生较大偏离时，绩效监控主体应及时查找问题、分析原因采取措施、及时纠偏”；第二十一条“绩效评价主体应根据PPP项目合同中约定 绩效目标和指标体系，结合最新政策要求及项目实际编制绩效评价工作方案”。
对于项目公司的考核，无论是评价主体、评价要求均应以PPP合同为依据，如有最新的政策要求也应引入合同再谈判机制来解决，评价主体如单方面因最新政策要求或其他变更来调整绩效评价的实施方案，很容易引起双方的争议，导致项目公司对评价结果不认可。
2.绩效考核指引中对于评价报告的审核在操作中引发争议
绩效考核指引（征求意见稿）中第二十三条绩效评价报告的审核规定“各级财政部门应对绩效评价报告审核……，必要时可以组织开展再评价”，将对绩效评价考核评价的结果应用造成严重不确定性，如果各方已经达成一致的项目评价报告，因财政部门审核提出异议，并进行再评价，项目公司对再评价报告有争议时，将如何解决，在此期间，财政部门如何支付。建议评价报告审核应由财政部门和实施部门在评价结果报告征求意见时提出，并在争议解决机制中制定相应的解决措施。
3.绩效考核结果应用应尊重合同约定
绩效考核指引（征求意见稿）中第二十三条财政部门职责中“（二）各级财政部门应认真审核行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请及PPP项目绩效目标，充分考虑本级财政承受能力，合理安排财政预算”，如果根据绩效考核结果和PPP合同的约定，在支付时，财政部门依然是可以根据本级财政的承受能力来安排财政预算支出，对社会资本和金融机构来讲，将会不可承受，会对PPP执行产生重要的影响。
绩效考核，事关PPP参与各方的核心利益，牵一发而动全身，绩效考核指引（征求意见稿）的颁发，可以集聚各方智慧，有利于用绩效考核的手，促进PPP规范发展。