“一切都结束了。”
胡华（化名）在话语中难掩自己的失望，为了这个PPP项目的融资整整忙活了两年，现在整个项目进入了社会资本与地方政府的清算阶段。
而这一切，最晚就在6月底或者7月初，都将会揭晓。胡华所操作的PPP项目最终是换个大股东继续存在还是成为一个空壳？
PPP在经历2017年的行业规范之后，稳定预期成为了市场最大的期盼。胡华从接手这个项目，经历了行业高潮的尾巴，经历行业规范的近两年，最终项目前途未卜。
融资
“尿酸都喝高了，从300喝到了500。”一个项目跟了两年，胡华的笑声中充满了无奈。
胡华来做PPP项目之前是做BT项目的，来操作项目之时，恰逢PPP政策突变，融资环境越来越紧。项目建设在2018年3、4月份就已经没什么进度，原因就是没钱，一是项目融资没有融到钱，二是按照规定政府没有进行同比例注资。
同比例注资的意思是政府和社会资本作为项目公司的股东，应该按照合资协议，规定股份，同比例注入资金。
胡华所在项目公司按照同比例注资的原则，地方政府要注资1.6亿左右，但是地方政府从开始到现在，只注入了5000万。
据胡华了解，项目公司的股东地方政府，已经没有合规来源的资金注入。因为财金23号文要求，对PPP项目公司的资本金来源进行穿透管理，不能以债务资金注入。
23号文是指财政部在2018年3月份印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。要求国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。
若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
也就是此文，后来饱受质疑。
胡华就提出了自己的质疑，既然项目公司是市场化公司，又凭什么要进行穿透管理，就算对地方政府穿透管理，又为什么对社会资本方进行穿透管理。
“若是进行穿透管理，就失去了杠杆的意义，穿透到本质能够做资本金的就只有储蓄资金和企业的赢利资金了。”一位政府人士告诉记者。
德恒律师事务所合伙人黄华珍告诉记者，财政部的23号文，就是觉得基础设施投资的杠杆太高了，政策的意图是去杠杆，符合政策的大趋势和方向。穿透管理更是要看多种原因，现实操作中，都是借来的钱和自有资金混在一起，投出去。现在来看，控杠杆是没有问题，关键是穿透控制到什么程度，实际操作中，不可能每一层都去穿透核查，所以穿透管理有可能变成股东承诺。
胡华看到的是地方政府其他资金投入到PPP项目的通道越来越窄。
“地方政府以前不一定注入约定的资金，可以以存量工程注入，也就是在社会资本进来之前，政府已经开工的项目，来转化成货币的形式变成资金，会变成项目的总投资的一部分，还有发债都可以做资本金注入。”胡华告诉记者，23号文出台后，上面的几条途径全部堵住了，要求财政部门必须实际资金注入。这仅仅是资本金的问题，更重要的是项目公司的融资问题，胡华所在项目的需要融资20亿，时间大约20年。
胡华从2017年开始，与政策性银行，比如国家开发银行、农业开发银行，还与兴业银行、农业银行、邮储银行、中信银行等商业银行，以及基金公司都接洽过，但是都没有结果。
最接近融资成功的时候，是胡华与国开行以及深圳的一家基金公司的接洽，差一点就融资到位。
2017年年底，胡华开始与上述基金公司接洽，谈判，当时PPP还在高位，基金公司愿意给PPP融资，成本大约在8%左右，最后基金公司要的利率太高，项目公司大股东可以付出的成本与基金公司要的之间差一个点左右。
“后来大股东不肯让步，后来没有谈成。 此时，PPP项目融资还不是很困难，利率还是非常低的。10个亿以下，进入财政部示范项目库的，地方财政情况比较好的，大约在基准利率上浮20%左右，都会有银行贷款。”胡华告诉记者。
进入2018年，形势急转直下。
在整个2018年，胡华一直都在跟银行打交道，其中最接近的是国家开发银行，当时商业银行有想做融资，但是省行的这一级的额度不够，超过5个亿的PPP项目贷款需要总行审批。
“到了总行的审批要考虑的方面和省行就不一样了，比如总行要考虑的是地方财政的情况，肯定东部的比较好。”
2018年6月，胡华了解到政策性银行对农林项目要进行支持，于是就和国开行沟通，而且在政策范围内还有贴息，成本更低。“项目还是太大，需要融资20多个亿，时间太长，融资期限20年。其实银行最喜欢的是3年或者5年的贷款。还一个原因是当地政府的负债率太高，该地方政府所在省里负债率排前三，国开行比较慎重，没有成。”
而且银行的计算方法和地方政府的计算方法是不一样的，地方政府认为转移支付算是自己的财力，但是银行不认。“银行认为，这不是持续的，也不是永久的，也许今年有，明年可能就没了。当时地方政府自己测算自身负债率是90%左右，国开行测算的是百分之三百。”
就这样，国开行的贷款也与胡华擦肩而过。
项目清算
2018年的中国从上到下进行了一场去杠杆的改革，地方政府、企业的流动性开始收缩，胡华所在项目公司的大股东也没有逃脱，因为过度扩张，其大股东的流动性出现了风险。
从2018年年底开始，胡华项目公司的大股东与全国各地政府讨论已经中标的项目进行解约。
胡华所在的项目由于一直融资不到，地方政府和社会资本就坐了下来，协商如何退出。
“另一个PPP项目已经从财政部的项目库退出了，在这个项目里，社会资本的投入居然比当地政府股东的投入还少，虽然社会资本实际投入的资金比较少，但是在清算的时候，往上报的是干了2000万的工程，希望地方政府给予补偿，但是地方政府操作的方式是先 退库，后面慢慢清算。”
这个项目是项目公司的大股东总部来了一个副总裁直接来谈判，据了解，整个项目清算，工程和其他二类费，大约近7个亿，其他二类费是指设计费、土地费用、公司管理费用、测绘、监理造价等七七八八的费用。
“这个项目可能是大股东投入最大的一个PPP项目，投入了近7个亿。而地方政府投入了不到五千万。按照同比例投入原则，地方政府应该投入1.6个亿左右。现在只是先计算出来，现在双方投入了多少资金，做了多少工程，而地方政府不可能一次性付清差额，在这个项目里，大股东工程款就3个多亿，购买土地接近2个亿，还有其他的差不多近7个亿。”
“现在是处在互相砍价的环节，地方政府使劲的还价，上来就将大股东的报价打了个7折。”胡华告诉记者，现在整个项目的情况是地方政府比较着急，因为这个项目从中央拿了一个亿 补贴，都是中央部委的各个试点内容。钱有一部分花在项目里，还有一部分被当地政府挪用。因为若是项目不能按时完成，这些补贴，当地政府是要退回的。
现在为了接手这个项目，让项目顺利实施下去，当地政府找了一家省里的国企准备接手，还有一家是央企备选，当然，项目公司大股东也存在一些变化，胡华也听到一些传言，说大股东要卖身给北方一家城市的国资委，变成国资控股企业。
“民营企业不好融资，现在变成国有控股，就好融资多了。”胡华对项目还抱有一丝希望，也许项目还会接着做下去，这些到6月底7月初，就都会有结果，项目公司要是不解散，继续做下去，若是没有接手的社会资本，项目公司就会变成一个空壳。
而这一切，并不是个例，而胡华并不仅仅担任这一家PPP项目公司的负责人。
附23号文：
各国有金融企业：
金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量。当前，金融企业运营总体平稳良好，但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。
为全面贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议部署和要求，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进金融企业稳健运行，进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，现就有关事项通知如下：
一、【总体要求】国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
二、【资本金审查】国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。
若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
三、【还款能力评估】国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
四、【投资基金】国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
五、【资产管理业务】国有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目，应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，强化期限匹配，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，不得变相为地方政府提供融资。
国有金融企业在进行资产管理产品推介时，应充分说明投资风险，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
六、【政策性开发性金融】政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严格遵守业务范围划分规定。
严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
七、【合作方式】国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。
八、【金融中介业务】国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，应当尽职调查，认真核实财政资金安排的合规性和真实性。
在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。
九、国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
十、【融资担保】政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
十一、【出资管理】国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业，且确保资金来源合法，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资，严禁代持国有金融企业股权。
除法律法规另有规定的以外，以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益，并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退。国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益。
十二、【财务约束】国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。
十三、【产权管理】国有金融企业应聚焦主业，严格遵守国有金融资产管理有关规定，做好与地方政府及其部门合作所形成股权资产的登记、评估、转让、清算、退出等工作。合理设置机构法人层级，压缩管理级次，降低组织结构复杂程度，原则上同类一级子公司只能限定为一家。
十四、【配合整改】对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面，依法依规开展整改，在有效保障各方合法权益的基础上，稳妥有序化存量债务风险。在配合整改的同时，国有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险。
十五、【绩效评价】财政部门对金融企业进行绩效评价时，如金融企业违法违规向地方政府、地方国有企业等提供融资，要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任，被相关部门依法依规追究责任的，根据相关部门提供的处理处罚情况，对该金融企业下调评价等级。
十六、【监督检查】对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。财政部驻各地财政监察专员办事处根据本通知规定对国有金融企业及其分支机构进行监督检查，对相关违规行为及时予以制止和纠正，并依法进行处理。相关检查处理结果视情抄送有关金融监管部门。
十七、【其他】本通知自印发之日起执行。其他金融企业参照执行。
财政部
2018年3月28日
附财金〔2019〕10号
关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：
一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求
近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。
（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。
（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。
二、规范推进PPP项目实施
（一）规范的PPP项目应当符合以下条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
三、加强项目规范管理
各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
四、营造规范发展的良好环境
各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。
（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。
（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。
（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。
（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。
五、协同配合抓好落实
各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。
（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。
（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。
（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。
财 政 部
2019年3月7日
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