银行为什么对PPP不感冒


来自:段子曰     发表于:2019-07-03 08:50:41     浏览:128次

所以,为了保持银行人正直阳光、洁身自好的行业形象,我们银行对PPP不感冒。

这当然是玩笑。多少年来,紧紧围绕政信类业务、“铁、公、基”项目开展营销,各家银行赚得了规模、获取了利润、控制了风险,还收获了地方政府的信赖,从业人员也借此积累了广泛的人脉。然而为啥在PPP项目上,银行没有大规模介入呐?

《政府投资条例》自2019年7月1日开始施行,在这一历史的节点上,笔者尝试从另一个角度回顾过来这几年PPP项目和银行的难以匹配。


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PPP是什么

PPP——Public-Private Partnership,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。达成特许权协议,形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。

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PPP的主管部门及其诉求

2015年4月21日,中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,开启了PPP盛世。

后期在操作上由发改委和财政部共同负责,两部委分别有自己标准的PPP项目库。从主管部门上就出现了两龙治水的情况:以发改委固定资产投资司的角度,更希望拉动投资、多建项目,以GDP为目标,通过项目的互相带动和后续的发展创造更大的现金流;而财政部的角度,则倾向于量入为出、稳定发展,不愿新增政府显性隐性债务。

在国务院到各省基本形成二者互相制衡、相互掣肘,财政部略胜一筹的局面,从各级PPP中心设立在财政部和财政厅就可见一斑。而银行的风险控制,恰恰看中的是政府背书,是财政不愿出具的隐性债务承担,这是第一个不匹配。

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PPP的简单分类

PPP从操作形式上分为BOT、PFI、BOOT、BTO、ROT、DB、BOO、BBO、BLOT、TOT等。但是从付费方式上分为三类:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。

其中政府付费模式被银行和政府共同简化为政府购买服务模式,而在2016-2017年大行其道,终于在2017年5月等来了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。而真正的政府付费和可行性缺口补助依然很容易因为程序不正确,搞成了违法新增政府负债。

而使用者付费项目占比少之又少,试想一个项目的未来现金回流经过测算既可以覆盖中长期项目贷款的分期还款和按期还息,还能满足社会资本的投资回报预期,这样的好项目,除非作为政治标杆和示范项目,基本是会留给国有企业或者政府平台并表的,干嘛非要通过PPP呐。

西南地区有很多造价高、收费少到无法覆盖融资成本的高速公路项目

我们通过财政部项目管理库查到,截至2019年4月,使用者付费类项目累计621个、投资额1.2万亿元,可行性缺口补助类项目累计4,952个、投资额8.9万亿元,政府付费类项目累计3,348个、投资额3.4万亿元。

所以从项目的角度,PPP项目本身内部收益率水平难以达到银行的要求,这是第二个不匹配。

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PPP的核心思想与结构

PPP是对传统BT的一种替代升级,重点是在社会公益事业和基础设施建设方面,改政府加杠杆为政府与民间资本合作共同承担杠杆,节约政府资源,提高财政资金的长期可持续发展能力。

从交易结构上,政府资金和社会资本合资成立项目公司,项目建设资金缺口部分由金融机构融资解决。与之前政府通过平台、国企或者财政直接投资相比,PPP能够帮助地方出小钱办大事,还能合法合规融资。比如一个项目原本需要政府出20%的项目资本金,通过PPP可能只需要象征性的出个2-5%,然后由社会资本方出资5-15%(前几年政府和社会资本凑不齐20%,存在的缺口也会考虑向国开金融之类金融机构进行融资)。

显而易见,PPP需要的是真正投资人,是股东共同承担,甚至是有不确定性的项目收益率。然而银行资金因为其利差属性,不管是通过基金份额、信托受益权、专项债券还是项目贷款,追求的合同利率。银行在此过程中可能介入的,要么是参与传统项目贷款,要么是通过信托通道进入资本金,甚至也有银行成了社会资本方。

直白一些,PPP项目中更需要的是“股”,银行更想做的是“债”,“明股实债”的矛盾在清理核查武汉地铁PPP示范项目中被揭示得淋漓尽致,这是第三个不匹配。

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PPP的纯债部分好做么

如果银行不参与PPP的资本金部分,纯债权融资好做么?

首先就是PPP项目往往资金缺口大,即单一项目需要的银行授信大,不符合银行分散风险的要求;其次PPP项目往往周期较长,银行难以匹配长期资金锁定或者计量长期资金成本;再就是PPP的合法准入,往往只有社会资本方提供担保,增信能力达不到银行要求。

从这三个方面看,PPP项目的债权部分食之无味、弃之可惜。


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PPP的流程

规范的PPP项目必须通过物有所值评价及财政承受能力论证,然后层层入库。这个过程,往往需要半年到一年甚至更久的时间。而银行的考核,往往是月度一小考、季度一大考,根据考核随时调整员工薪酬和层级。PPP项目的跟踪是要占用精力的,顾此必然失彼,银行客户经理们无法不考虑近在眼前的考核,去跟踪虚无缥缈的中长期,这是第四个不匹配。

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PPP的成功案例

1、2010年6月中青旅与北京密云县签订战略协议,合作开发古北水镇国际旅游综合度假区项目。项目总投资近45亿元,投资方采用成熟的市场化资本运作方式,由中青旅控股股份有限公司、乌镇旅游股份有限公司、京能集团和IDG资本等共同成立北京古北水镇旅游有限公司,按比例共同出资持股。

甚至为了保证各社会投资方盈利和满意,密云县又配套批准了一个“龙湖·长城源著”房地产项目。考虑到北京的特殊性,这类项目(类似的还有北京地铁4号线)真的难以复制。

2、随着北京携手张家口成功取得2022年冬奥会的举办权,张家口地区动辄零下30~40摄氏度的极寒天气给地方政府、供热部门带来极大的挑战。每到供热开始之际,因为线路老旧等问题,热力公司接到的投诉不断,最多时候一天之内千余起。一方面是百姓怨声载道,一方面是热力公司连年亏损,政府补贴不断。

在这种情况下,河北省张家口市桥西区政府使用PPP模式引入社会资本化解难题。该项目也是财政部首批PPP示范项目。而此后的一段时间里,据我和接触到的一些张家口市原住民的交流(可能不能反映实情),供热问题有所缓解、但没有明显改善,反而是投诉电话不容易打通了。

即使从上述两个示范项目的角度,银行也不容易找到兴奋点,何况这类可以稳定盈利的示范项目,在库中真的难再寻。

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PPP的真正热心者

既然银行不感冒,那么PPP热度为何仍然高涨呐。

首先,各级政府热心。PPP项目是国家层面推动的一种新的发展模式,各省市自治区开各种PPP项目推介会,这是积极响应上级号召,不以经济性为目标。更是想方设法、卖力包装,将许多年以来地方想推推不动、想投没有钱、投了总亏损的项目列入各类PPP库,然而吆喝得多,落地的少。

截至2019年4月30日,即使最严格的财政部管理库,已完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目共8921个,总金额13.47万亿。而4月份管理库落地项目环比净增96个、投资额1,399亿元,当月还进行了64个项目的退库工作。所以从落地率和落地速度上,并不乐观。

其次,真正热衷于参与和推动PPP项目的还有咨询机构和项目建设方。

咨询机构通过单一环节或者全流程咨询服务收取咨询费用。

截至到2019年6月财政部PPP库共有入库服务机构355家,其中北京大岳咨询有限责任公司长期居于榜首,2018/2017/2016三年项目分别为60/70/54个,金额分别为1676/1743/1761亿元。

而项目建设方主要是中交、中建等大型施工企业,这些基建狂魔不但参与所有的重点工程、也先后积极向一路一带、特色小镇、棚改等热门领域渗透;再就是东方园林等涉及市政建设的民营特殊企业;然后是新能源客车、热力设备生产等市政配套设备制造企业

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