伴随着经济下行压力增大，国家宏观政策发生改变，相继出台了一系列财政预算管理和推行PPP模式的文件规定，推行PPP模式成为重要抓手。
2014年，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确提出：“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。PPP项目私募基金得到政策的支持。
2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知肯定了PPP基金模式，鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
PPP项目涉及建设、运营及移交等多个环节，若法律关系不明确，便不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。通过设立PPP基金，运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本，可以避免银行、信托等传统融资方式的瓶颈。
PPP项目一定要有足够的资本金，而政府、国企等项目资金投入有限，只能通过与金融机构合作寻找资金投入，因此，合作模式大多采用产业基金方式。组织形式则可分为公司型、契约型和有限合伙型，PPP项目的产业基金设立采用有限合伙制为宜。各组织形式优缺点对比如下表：
类型 | 优点 | 缺点 |
公司型 | 具有法人地位，可将所投资股权登记在基金名下；符合发债条件的可以发行公司债，融资方式多样化 | 双重征税；设立流程复杂；持股达一定比例需合并报表，影响投资者的资产负债表 |
有限合伙型 | 可根据合伙协议约定不同投资者的权利义务； 避免双重征税； 一般无需合并资产负债表 | 合伙人的诚信问题无法保障；无自然人的破产制度，一般合伙人侵害投资者利益的问题难以解决 |
契约型 | 设立流程简单； 投资者无需合并资产负债表 | 税务处理依据不明晰，基金财产与管理人财产存在混同风险。 |
PPP模式下的产业基金，根据发起人的不同可分成三种模式：
模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。
模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。
模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。
不同的发起方式具有不同的优缺点：
发起方式 | 优点 | 缺点 |
模式一 | 金融机构直接与地方政府洽谈项目，沟通成本较低；相比省级母基金模式，地方成立产业基金的操作更加灵活 | 经济相对落后地区很难找到社会资本参与 |
模式二 | 社会资本具有建设运营管理能力，在项目运作过程中提供有益的经验 | 社会资本对于项目收益率要求较高，偏好经济发达地区 |
模式三 | 省政府发起母基金，提高社会资本信心，扩大资金规模；地方项目需上报，项目筛选更严格；省政府可以统筹全省的项目建设。
| 社会资本基于对省级政府的引导而投入资金，缺乏对地方政府的了解；具体项目涉及省政府、地方政府和两级的社会资本参与方，沟通成本较高。 |
结合PPP项目的一般运作模式，引入基金后项目运作中的几个关键步骤：
1.项目识别。借助金融机构的征信系统，在项目区域选择、项目类型选择上充分发挥产业基金所具有的天然的逐利性，应从经济、技术和市场等方面对方案进行可行性分析，防范投资风险。
2.项目公司实施组建。资金方联合体共同制定项目PPP实施方案，包括项目公司的设立、交易结构设计、出资比例、特许经营权的设置、投资者的退出、风险管理、政府监管等。
3.项目运营。在项目公司的运营阶段，基金可以与项目发起人（股东）共同商定如何回购和退出。
4.项目移交。在特许期限满或项目合同履约期满后，移交。
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