各国PPP模式在特色小镇中的运用与发展


来自:建筑企业联盟     发表于:2019-07-29 12:35:05     浏览:142次

目前,我国经济社会发展进入了一个全新的攻坚阶段,诸多转型升级的要求迫在眉睫,一方面,随着原有劳动力、土地、资源等低成本发展优势的消失,产业发展面临着转型升级。另一方面,城市发展出现了大城市过度城镇化与乡村空心化的两极现象。在此背景下, 国家一边对大型城市进行着功能及产业的转型升级,一边对乡村及欠发达地区加大政策的倾斜力度。这对于处于一头连接着城市,一头连接着农村的小城镇来说,是一个良好的发展机遇。小城镇属于城市之末,农村之首,是城乡过渡的主体和代表,是沟通城乡区域经济的桥梁和枢纽。作为新型城镇化战略的重要组成部分,此时又被赋予了产业发展的载体,于是特色小镇诞生了。

真正“一石激起千层浪”的是 2016 年 7 月三部委联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》,文件明确了特色小镇培育的三大原则、一大目标及五大要求。自此,特色小镇的建设在全国轰轰烈烈的展开,政策也层出不穷。但是一个特色小镇的建设周期长,投资大,不是政府或者企业单独一方能够承担的起的任务,因此,大多数特色小镇的开发采取了政企合作的模式。

政企合作模式即 PPP 合作模式,自从 2013 年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营,短短三年多以来,到如今统计入库的 PPP 项目数量已达11,784 个,规模已突破 14 万亿元,吸引了超过 400 家上市公司竞相参与。由于 PPP 模式有着更高的经济效率与时间效率,同时可以提高公共部门和私营机构的财务稳健性。在长期目的建设中有着绝对的优势,因此,PPP 模式在特色小镇的建设中被广泛运用开来。


我国PPP发展的现状

早在20世纪80年代,我国就开展过对公私合作制的探索,早期以基础设施的特许经营模式为主,通过吸引外国投资者、社会资本投资,减轻政府财政压力、改善资源配置效率和提高企业生产效率。如今,随着地方政府债务量激增,PPP再次被提上日程,作为供给侧改革的重要内容。2013年以来,国务院、发改委、财政部等部门密集出台了大量政策文件,大力推广PPP模式,并在全国范围内推出大量试点项目。根据全国PPP综合信息平台披露的数据,到2016年2月,全国各地已有7,110个PPP项目纳入综合信息平台,项目总投资金额达8.3万亿元。其中,新建项目6,250个,占比88%,总投资金额7.57万亿元,占比91%。

目前我国PPP项目存在以下特点:

1.行业分布广,但相对集中

PPP综合信息平台披露的项目涵盖能源、交通运输、水利建设、环境保护等共计19个行业。其中,就项目数量而言,多集中在市政工程、生态建设与环境保护、交通运输等三大领域,占比超50%,社会保障、农业、政府基础设施、科技、林业等占比较少,合计不到5%;就项目总金额而言,交通运输、市政工程、片区开发占比较大,生态建设与环境保护、保障性安居住房工程次之,其中,交通运输、片区开发、保障性安居工程、其他、政府基础设施、市政工程项目平均投资金额较大,分别为28.6亿、18亿、14.2亿、13.3亿、13.1亿、12.5亿、11.3亿

2.西部地区项目最多

单体投资金额最大就项目的地区分布而言,西部地区项目数量最多、项目平均投资金额最大,东部省份次之,中部最少。其中,贵州、四川、新疆、内蒙古、甘肃、云南项目数均在200个以上,合计占全国总项目数的48%。

3.BOT和TOT成为我国应用最多的两种模式

不同的PPP模式对应的公共部门和私人部门参与项目的程度和风险分担程度不同。TOT能够为存量项目引入资金,承接地方政府融资平台项目,将政府性债务置换为非政府性债务,从而有效化解地方政府债务危机;而BOT能够充分引入私人部门的资金和技术,覆盖新建项目从设计,到建设、运营的全生命周期。因此,TOT和BOT成为目前我国应用最多的两种模式。


PPP的国外经验

近代,英国最早使用 PPP 模式开发城市公共基础设施建设,随后,澳大利亚、美国、日本、加拿大等国家也在摸索中建立了适合本国的政策框架和实施要件,目前已在世界范围内被广泛应用,并日益成为各国政府实现其经济目标,提升公共服务水平的核心理念与措施,由于各国经济形态的差异性以及发展程度的不一致,各个国家对于 PPP 基本内涵的界定也有所不同,目前国际上在 PPP 领域领先的三个国家有英国、加拿大、澳大利亚。

英国PPP模式

1.英国PPP模式的主要做法

  • 一是设立专业化的运作机构,为PPP运行提供支撑。

  • 二是注重对PPP监管体制机制健全与完善,主要包括建立监管机构、加强社会监督和完善法律法规。

  • 三是不断完善PPP相关政策顶层设计。

  • 四是建立相对完善的评价制度。

2.英国PPP模式的运作特点

  • 一是PPP项目覆盖行业范围广,且多以医疗、教育、交通等项目为主

  • 二是较少采用依赖使用者付费的特许经营方式,一般情况下多选择政府买单的PFI/PF2模式,典型的如英国教育和医疗是全民免费,因此大多选用PFI模式。

  • 三是组建了新的Central Government Unit(CPU,中央控制单元)来履行公共机构的股权投资,并享有与私人股权投资人一样的权利。

  • 四是运营期限相对较长的PPP项目占比较高,如期限在20-30年之间的项目占到了全部项目的80%以上。

加拿大PPP模式 

1.加拿大PPP的主要模式

  • FO,单纯资金支持(Finance Only),指一家私营性实体或企业,通常是金融服务公司,向项目直接或通过多种不同方式(如长期租赁或发行债券)提供资金支持。

  • O&M,委托运营合同(Operation & Maintenance Contract,O&M),指一家私营企业,根据与公共部门签订的合同,在合同约定时间内运营公共资产。

  • BF,建设投资(Build-Finance)。私人部门仅在项目建设期间负责项目建设及资本支出投资。

  • DBFM,设计-建造-投资-维护(Design-Build-Finance-Maintain,DBFM)。指在长期协议框架下,私人部门负责项目设计、建造、投资,并提供项目硬件设施管理或维护服务。

  • DBFMO,设计-建造-投资-维护-运(Design-Build-Finance-Maintain-Operate),指在长期协议框架下,私人部门负责项目设计、建造、投资,并提供项目硬件和(或)软件设施管理、维护、运营服务。

  • BOO,建造-所有-运营(Build-Own-Operate,),指私人部门永久性地负责公共项目或公共服务的投资、建造、所有和运营事宜。该方式中公共部门对私人部门的约束需通过初始协议及项目运行过程中的监管实现。

  • C,特许经营(Concession),指私人部门在一段特定时期内享有公共项目或公共设施的投资和运营特权,在该特定时期结束后,公共设施的所有权转回公共部门。

2.加拿大PPP的政策

加拿大联邦政府对PPP规范条文主要在《加拿大战略性基础设施基金法(Canada Strategic Infrastructure Fund Act)》内。

首先,PPP模式能够适用的“战略性基础设施”,即以公共利益为目标的固定资产项目,包括六类:高速公路或铁路基础设施、地方交通运输基础设施、旅游或城镇发展基础设施、污水处理基础设施、水利基础设施、法律规定的其他基础设施。

其次,PPP的运用应提升公共部门和私人部门实体间的合作关系。

澳大利亚PPP模式

1.澳大利亚PPP的主要模式

在澳大利亚,PPP 项目主要集中在基础设施建设与公益事业领域,政府通过法制化和规范化管理,与私营部门确权分利,分担风险,形成双方共赢的局面。因而正确认识政府在项目主导中的作用与定位,是推动公私合营发展的关键所在。

  • 一是建立专业管理部门或机构。

  • 二是确定项目标准。

  • 三是明确公私部门的角色和责任。

  • 四是确保私人部门的利益。

  • 五是进行有效的风险管理。

  • 六是建立严格的审计和绩效评价机制。

2.澳大利亚PPP模式带来的启示

  • 体现了包容性创新,实现多方共赢。

  • 成功实施 PPP 项目关键在于实现双赢和合理地分担风险。

  • PPP 模式适用于基础设施设计、建设和运营管理全过程。

  • 政府部门的大力支持是实施 PPP 项目的前提条件。

  • 健全的法律法规制度是顺利推进 PPP 项目的保证。

  • 专业化机构和人才支持是基础。

    特色小镇的国外经验

西方发达国家的小城镇建设是与工业化、城镇化相伴随发展的,大体经历了快速发展、缓慢发展、复兴发展及功能提升四个阶段。目前,西方国家的小城镇基本处于功能提升阶段,并形成了众多独具特色的小镇。

特色小镇的“特”主要体现在产业特色上,一个小镇必然有一项与众不同的产业,产业链的主题性强,体现了小镇的“小而精”。虽然大多数特色小镇在形成初期是以工业生产制造为主,但随着企业的壮大,不论是产业链拓展还是小的功能都逐渐围绕主题产品而发展。小镇从业者大部分与主题产业相关,产业逐步从传统制造业向旅游业延伸,实现三次产业间的联动。


优美宜居的生态环境是人民群众对城镇生活的新期待。唯有久久为功的精耕细作,才能实现根深叶茂的发展。

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