国家发改委网7月18日发布发改环资〔2019〕1227号《关于进一步加快推进中西部地区城镇污水垃圾处理有关工作的通知》，污水垃圾处理项目不再强制PPP。工隆建通智库解读如下：
1、充分发挥政府投资引导作用
2、积极规范有序推广政府和社会资本合作，充分调动社会资本特别是民营资本投资积极性，积极引导其依法合规参与城镇污水垃圾处理设施投资、建设、运营
3、加大地方专项债券对符合条件的城镇污水垃圾处理项目的支持力度
4、完善污染者付费制度。将污水处理费标准调整至补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利水平
5、鼓励盘活存量资产，通过转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交等多种运作方式，引入社会资本参与运营管理
6、鼓励城镇污水处理厂与服务片区管网打包一体化、专业化建设、运行、改造
本文亮点：
1、污水垃圾处理项目不再唯PPP
之前，财金[2016]90号文要求：在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。
财建[2017]455号文更明确：政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式。
而发改环资〔2019〕1227号文，显然给出了更多选项：政府投资、专项债券支持......PPP不再是唯一，而是'积极规范有序推广'。而且，这里的PPP也不再是狭义PPP，而是更广义的政企合作。
2、广义政企合作替代狭义PPP
我们在《使用者付费项目与PPP说byebye》中分析过，发改委下发发改投资规〔2019〕1098号《加强PPP管理的通知》之后，使用者付费项目也许将与PPP说byebye了。这里的PPP指的是狭义的PPP，即按照财政部PPP操作指南所规定的5个阶段19个环节，含编制两评一案，由省级财政部门审核、入财政部PPP项目库等程序。
发改投资规〔2019〕1098号文将发改委系统关于政企合作（为了与狭义PPP区别，此处用政企合作，不用PPP表述）的有关规定进行了集合，使之更成体系，在此体系之下，使用者付费的项目可以通过发改委的广义PPP流程得以落地。
发改将政企合作分为特许经营和政府购买服务两类。特许经营管理办法（发改25号令）规定：需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。---意味着无需政府补贴的纯使用者付费项目，将较少与财政部门产生交集。
7月18日公布的1227号文，要求完善污染者付费制度，将污水处理费标准调整至补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利水平。--这就明确了此类项目的使用者付费性质。这个发改说了算话，因为价格的管理权在发改部门。当污水处理费收入可以补偿运营成本并合理盈利，此类项目不仅可以开展广义的政企合作，甚至可以开展市场化融资，以充分调动社会资本特别是民营资本投资积极性。
由于污水处理是通过自来水费代收，目前均以行政事业性收费模式进入财政系统，所以，此前对于污水处理项目是否属于使用者付费，业界有不同看法，从付费端来看属于政府付费。而发改环资〔2019〕1227号文明确了污水处理项目的使用者付费性质。这就使得我们在《使用者付费项目与PPP说byebye》中分析过的观点更为可行。
1227号文由发改、财政 、环保、住建四部委联合下发，效力高于单个部门的文件，发文虽针对中西部地区，但沿海地区人口密度和管网密度更大，居民企业付费能力更强，污水垃圾处理项目更容易实现完全使用者付费。
其实特许经营在我国已有30多年的历史，在2014广泛推广PPP之前，已经有大量特许经营项目，可以在总结经验教训中走向完善，行稳致远。前几年兴起的PPP运动、高潮迭起，是一种不正常的现象。
发改投资规〔2019〕1098号、发改环资〔2019〕1227号、中办国办专项债+市场化融资《通知》等文件，实际上标志着我国地方政府投融资理念向实事求是的回归。这种回归，必将使公共项目筹资的路径更加宽广。
而1227号文鼓励盘活存量资产，鼓励城镇污水处理厂与服务片区管网打包一体化、专业化建设、运行、改造，这也是我们一直倡导的。
初闻不识曲中意，再听已是曲中人！
以下是1227号文全文：
关于进一步加快推进中西部地区城镇污水垃圾处理有关工作的通知
发改环资〔2019〕1227号
河北省、山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆建设兵团发展改革委、财政厅、生态环境厅（局）、住房和城乡建设厅（建委、城管局、水务局、绿化市容局、水务厅）：
城镇污水垃圾处理工作是我国城镇化和生态文明建设的重要方面，也是中西部地区经济社会发展重要的民生工程、生态工程、发展工程，可以发挥改善生态环境和满足民生急需的双重效益。近年来，我国城镇污水垃圾处理工作取得积极进展，但区域不平衡现象仍较为突出，中西部地区城镇污水垃圾处理水平仍低于东部地区，面临着建设和运行维护资金短缺、收费机制不完善等问题。为落实国务院西部地区开发领导小组会议精神，进一步加快推进中西部地区城镇污水垃圾处理工作，提高设施投资和运营效率，现就有关工作事项通知如下。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想，立足当地经济社会发展和改善人居环境定位，创新工作机制、加快统筹推进，积极推动建立有利于提高城镇污水垃圾处理设施投资和运营效率的长效机制，逐步提高中西部地区城镇污水垃圾处理水平，补齐城镇污水垃圾处理短板。
二、科学谋划设施建设
各地要统筹谋划，针对重点区域和重点薄弱环节，加快补齐短板。落实城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019-2021年）要求，在摸清家底的基础上，加快推进生活污水管网建设和改造，推进污水处理提质增效。城镇污水处理厂进水生化需氧量（BOD）浓度低于100mg/L的，要围绕服务片区管网制定“一厂一策”系统化整治方案并梳理建设和改造项目。做好污泥处理处置工作。鼓励以城带乡扩大生活垃圾收集覆盖面，推动跨区域共建共享生活垃圾处理设施。提前做好垃圾焚烧发电厂选点布局和垃圾焚烧飞灰处理处置等。
各省级住房城乡建设（城市排水、环卫）、发展改革等部门要组织建立和完善城镇污水收集处理和垃圾处理设施建设项目清单，并根据实际情况进行动态调整更新，进一步做好与中央财政资金支持衔接。
三、完善多渠道资金投入机制
充分发挥政府投资引导作用，各地要统筹利用支持污染防治、城镇污水管网建设的各项资金，按照相关规定切实加强项目审核和资金监管，避免重复支持。积极规范有序推广政府和社会资本合作，严格重诺履约，细化实化配套措施，充分调动社会资本特别是民营资本投资积极性，积极引导其依法合规参与城镇污水垃圾处理设施投资、建设、运营。加大地方专项债券对符合条件的城镇污水垃圾处理项目的支持力度。对符合条件的项目，积极推荐借用外国政府和国际组织优惠贷款。
四、鼓励盘活存量资产
鼓励政府投资的已建成运行和在建的城镇污水垃圾处理设施在符合相关法律法规制度、防范地方政府债务风险、确保处理设施平稳达标运行的前提下，通过转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交等多种运作方式，引入社会资本参与运营管理，盘活存量资产，提高公共服务供给效率。鼓励城镇污水处理厂与服务片区管网打包一体化、专业化建设、运行、改造。
五、健全价格收费政策
将生态环境成本纳入经济运行成本，完善污染者付费制度。将污水处理费标准调整至补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利水平。在有条件的地区探索分类垃圾和混合垃圾差别化垃圾处理收费政策，提高混合性垃圾收费标准。深入推进城镇生活垃圾分类处理收费市场化改革，已形成充分竞争的环节，实行协商定价。
六、强化设施运行监管
各地要建立和完善有利于推进城镇污水垃圾处理提质增效、确保污水收集和处理设施长效运行的工作机制。加强工程质量监督，抓好管网建设和改造质量管控。市政污水管网覆盖范围内的生活污水实现应接尽接，杜绝工业企业通过雨水口、雨水管网违法排污。开展存量垃圾堆放点、不规范填埋场的污染监测和风险管控。严格落实责任追究制度，按照“双随机、一公开”模式加强定期监督检查，加大监管频次，严厉打击污水直排、垃圾倾倒等违法行为。
七、加强工作组织落实
各地发展改革部门要按照相关规定，统筹利用中央和地方资金，积极支持城镇污水垃圾处理设施建设。财政部门要做好地方政府专项债券发行使用工作，加大财政性资金支持力度，完善运营补贴机制。住房城乡建设（城市排水、环卫）部门要加强生活污水垃圾处理设施建设运行督促指导。生态环境部门要加强城镇污水垃圾处理排放达标监管，强化对工业企业污水乱搭乱接市政管网、超标排放的执法检查，及时通报相关情况。各地相关部门要加强沟通协作，协调配合，形成有利于城镇污水垃圾处理设施投资建设和稳定运行的工作合力。
国家发展改革委
财??政??部
生 态 环 境 部
住房和城乡建设部
2019年7月13日
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