PPP模式助力黑臭水体治理


来自:北京方程财达咨询有限公司     发表于:2019-07-30 18:34:34     浏览:141次

党中央高度重视黑臭水体治理,因其多方统筹难度较大、任务艰巨、所需资金缺口大等诸多难题,已然成为未来5-10年中国环境治理的重要板块。近年来,国家对“PPP+环保(水污染防治)”政策支持力度不断加大,当前有关部门对于PPP模式如何在环保领域中的应用已经达成共识,并已开始具体落实在项目推进层面,部分地区已经取得了较好的成效。

黑臭水体治理难点,主要有资金需求量巨大、支付信用高、难以以量计价等。治理中的主要问题集中在:施工类企业成为治理主体、绩效考核复杂性和压力巨大、项目治理周期与官员任期的错配带来未来预期的不确定性、财政补贴资金的效能有待提高等方面。

PPP模式的优势与作用在于,不仅可以解决地方财政资金缺口、平滑财政支出,而且可以引入优质技术力量,加强全生命周期管理,节约成本;更可以推动治理透明公开、转变结果导向、强化绩效付费,做到合理的风险分担。国际国内目前在黑臭水体治理上,较成功的案例有:英国泰晤士河治理、云南大理洱海治理、广西南宁那考河治理。

总体而言,黑臭水体的治理是系统工程,关键在于体制机制和治理模式,应强化财政部补贴资金的杠杆作用和引导作用,充分借助PPP模式近年来的成功应用,提高资金效率;要理清思路,找到原因,逐个解决,注重实施方案和技术路线;探索生态恢复长效手段,恢复生态环境本来面目。同时,政府作为PPP项目的重要发起方,应进一步转变职能,从重投资、重建设,转向重购买服务、重全流程过程监管。做好三个统筹:上下游统筹、岸上岸下统筹、建管统筹;社会资本不仅要具有项目建设管理、资金管理、资本运作、规划设计、技术创新等等方面的专业优势。同时还应进一步提升自身的资源配置和整合能力。

邓冰在座谈会上交流

座谈会现场

   一、当前水环境治理任务重、困难大

当前,中国水环境治理压力空前突出,诸多困难摆在我们面前:一是水资源稀缺。从人均数据来看,我们的人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,且日益枯竭;二是多年来高速发展导致环境欠账太多。中国以往的GDP增长大多依靠牺牲环境的代价,而环保行业长期欠账,行业发展严重滞后,环境矛盾快速显现;三是系统治理面临巨大挑战。尽管刚推出河长制,但如何发挥、运用好这一机制,需要大量磨合和配套机制建设;四是邻壁效应突出。由于历史原因,大量污水厂位于城市中央,改造难度大;五是面源污染越来越多。除了生活垃圾污染外,农业面源污染、危废品污染、工业园区转型污染等多种方式污染并存且交叉严重,处置难度日益加大;六是部分地区采用的治污技术手段简单粗暴。为应付检查和治理期限不足而投药的化学治污法弊端日益显现,水流域和河道再生能力没有根本性提高,治标不治本现象突出。

根据水环境治理的分类,共有地表水治理、地下水治理和海洋治理三大类,在地表水治理中,又分为河流治理、湖泊治理、湿地沼泽生态治理、水库冰地和冰川治理四类。黑臭水体是河流治理中局部性、城市市内黑臭河治理,这些水体大多直接与市民接触交融,治理难度大、直接影响老百姓的生活质量和幸福指数。

2018年10月15日,住房和城乡建设部与生态环境部联合发布《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》,方案在主要目标部分明确提出,到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现长制久清。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上。鼓励京津冀、长三角、珠三角区域城市建成区尽早全面消除黑臭水体。

在今年初召开的中央财经委员会第一次会议上,中央已经把黑臭水体整治作为打好污染防治攻坚战的标志性重大战役,而且涉水的5个攻坚战,黑臭水体整治打头阵,并提出:“要以黑臭水体整治为抓手,倒逼城市环境基础设施建设,加快补齐短板,改善城市环境质量”。

根据《水污染防治行动计划》,到2020年,七大重点流域水质优良比例总体要达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%内。

时间紧、地方投入不够、综合治理方案复杂、各部门协调机制不够顺畅、治理效果反弹,这些问题都制约着各地。4月19日,生态环境部水环境管理司司长张波在新闻发布会上表示,一些地方发展方式粗放的问题还没有根本解决,流域水生态破坏比较普遍,水环境风险隐患突出,年度水质目标完成压力很大。

因此,直面黑臭水体治理困难,已然摆在我们面前,必将成为未来5-10年中国环境治理的重要板块。

    二、近年来国家对“PPP+环保”政策支持力度不断加大

自2015年以来,国家有关部委对环保领域的PPP模式进行了一系列的政策支持,比较有代表性的有:

2015年4月,财政部、环保部印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号),在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式;

2015年7月,财政部下发《水污染防治专项资金管理办法》,强力支持重点流域水污染防治,水质较好江河湖泊生态环境保护,饮用水水源地环境保护,地下水环境保护及污染修复,城市黑臭水体整治,跨界、跨省河流水环境保护和治理,国土江河综合整治试点等项目,并对采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目予以倾斜支持。

2015年8月,住建部、环保部发布《城市黑臭水体整治工作指南》,系统性地编制了城市黑臭水体整治方案,对城市黑臭水体识别、调查、整治目标与长效管理提出了建设性意见,并且鼓励采取政府购买服务与PPP等方式实施黑臭水体整治和后期养护。

2018年8月31日,生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》(环规财[2018]86号),指出要规范生态环境领域PPP模式,加快出台该领域PPP项目实施意见,采取多种方式支持生态环境效益显著的PPP项目,并对此类项目引入第三方担保支付平台。探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。

2018年10月15日,前述住房和城乡建设部与生态环境部联合发布的《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》中,在资金支持方面,方案提出地方各级人民政府要统筹整合相关渠道资金支持黑臭水体治理,加大财政支持力度,结合地方实际创新资金投入方式,引导社会资本加大投入,坚持资金投入同攻坚任务相匹配,提高资金使用效率。完善污水处理收费政策,各地要按规定将污水处理收费标准尽快调整到位,原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利,加大污水处理费收缴力度,严格征收使用管理。在严格审慎合规授信的前提下,鼓励金融机构为市场化运作的城市黑臭水体治理项目提供信贷支持。按照依法合规、风险可控、商业可持续原则,探索开展治污设备融资租赁业务发展。推广规范股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。这在一定程度上也从政策上为黑臭水体治理项目采用PPP模式给予了更多资金安排方面的支持。

据了解,还有些文件正在拟定中,将进一步明确采取多种方式支持对实现污染防治攻坚战目标支撑作用强、生态环境效益显著的PPP项目。

综上,当前有关部门对于PPP模式如何在环保领域中的应用已经达成共识,并已开始具体落实在项目推进层面,部分地区已经取得了较好的成效。

    三、黑臭水体治理主要难点

   (一)资金需求量巨大

据阿拉善SEE基金会、公众环境研究中心于2018年5月20日发布的《从速决战到长治久清》报告称,根据生态环境部和住房城乡建设部的整治清单,1789个黑臭水体的治理项目投资总额近2400亿元。

根据招商证券研究数据,按照较为保守的估算,2017-2020年宏观河道治理+城市内黑臭河治理总体2.7万亿的投资,则每年需要投资6750亿元;若根据河道宽度和单位投资差异的实际情况调整估算结果,2017-2020年宏观河道治理+城市内黑臭河治理总体3.9-5.1万亿的投资,则2017-2020年每年需要投资1.0-1.3万亿元。

根据全国城市黑臭水体整治信息发布平台(http://gz.hcstzz.com/)的数据显示(图一),截至2017年,全国224个地级及以上城市共排查确认2082个黑臭水体,其中完成治理726个,占比为34.9%,另外还有28.4%正在整治,22.8%正在开展项目前期,其他正在研究制定整治方案     

图一 全国黑臭水体分布图

   (二)支付信用高

黑臭水体一向是水污染防治中的“老大难”。黑臭水体问题实质是污水垃圾问题,根子在于城市环境基础设施不合格。相比其他水治理项目,黑臭水体治理的特点,是黑臭水体以及海绵城市项目,支付信用必须依赖政府承诺和协议。

我们所熟知的 “水十条”,虽由生态环境部提出,但其中黑臭水体的治理牵涉到城市建设,故而需要和住建部进行协调。在此基础上,涉及到具体PPP项目的实施过程中,又需要生态环境部结合环保领域的特殊性去跟财政部沟通,以争取在环保类PPP项目的推进上达到更好的效果。在这整个的过程中,各职能部门从自身角度出发都有着自身的利益诉求点,如何做到部委之间的协调与平衡,是一个值得深思的问题。并且在商业模式方面,商业开发空间局限下的PPP范畴内政府支付信用需要探讨,由此带来的资本市场的态度和企业行为的影响也需要加以考虑。

   (三)难以以量计价

跟纯粹的特许经营类项目、政府购买服务型特许经营的项目相比,黑臭水体的治理最大区别在于:无法以量计价,难以在项目边界以量及其对应的质为基础简单进行绩效考核。这就造成了黑臭水体治理的最大难点。

    四、当前黑臭水体治理中的主要问题

   (一)施工类企业成为治理主体

PPP作为基础设施和公共服务的一种创新提供模式,很重要的一点就是将一个项目的建设和运营打包给同一家社会资本方,从而使得企业方在前期的建设阶段就会综合考虑整个项目的情况,前瞻性的在建设阶段为减少之后的运营维护成本做更多的考虑,最大程度的避免偷工减料的行为发生。而运营是持续供应公共服务和产品的重要表现,也是PPP项目的核心。但是在实际运行当中,很多黑臭水体治理方面的PPP项目,专长于建设的施工类企业成为了治理的主体,重建设轻运营的问题较为突出。值得一提的是,由于这类PPP项目融资规模和难度较大,在192号文之前往往是央企的施工企业最具有突出优势,而192号文之后则转入省平台公司与施工企业合作的类型。

(二)绩效考核复杂性和压力巨大

区别于水污染治理领域的污水处理等项目,黑臭水体的治理由于其公益性较强等特点,建立科学合理的依效付费机制是确保黑臭水体治理PPP项目发挥效益的关键也是难点之一。这其中最重要的一点就是不像传统的污水处理,黑臭水体治理在“以量计价”方面有很大的技术难度,而且公众的付费意愿也相对偏低,故而按效付费的绩效指标怎么设置,这是一个难点。生态环境部和财政部的PPP文件在细化层面还需要进一步完善,亟待建立一个技术导则来明确项目的考核指标体系,让大家明白怎么付费。

   (三)项目治理周期与官员任期的错配带来未来预期的不确定性

 PPP项目的投资周期长,大多跨越一任官员任期,过程中牵涉的审批环节较由于合作期限太长,社会资本一般会担忧PPP合同履行过程变数太多。而且前述黑臭水体治理领域参与主体很多都是施工类企业,缺乏运营维护和提供公共服务的能力,所以社会资本的参与意愿就更打折扣。

   (四)财政补贴资金的效能有待提高

水环境治理的回报机制一直以来都是难点,目前没有费价政策。尤其黑臭水体治理这种很难通过使用者付费来平衡资金的项目,若是依靠周边受影响区域内的土地增值作为反哺,又会触碰到我们土地政策的限制。如果最后的解决办法是政府付费,则要求政府付费的具有很高的透明度、保障度。这也有待《PPP条例》的尽快出台,给予社会资本方足够的信心。

五、PPP模式的优势与作用

(一)解决地方财政资金缺口、平滑财政支出

当前,我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题,“土地财政”饱受批评,地方投融资平台也面临着严峻的地方政府债务压力。据财政部相关部门预计,到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的,新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。

我国地方政府债务迅速攀升,运用PPP的机制创新,能针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模,有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”,发挥财政资金的引导作用,调动社会资本并发挥各自优势。

(二)引入优质技术力量

PPP模式的两大核心是竞争性方式与社会资本参与。过往的经验表明,真正通过竞争方式选择社会资本的PPP项目,将有助于避免公共项目的“政绩工程”等弊病,有助于提升项目效率。公共选择理论认为,公共产品在纯政府提供与纯市场提供之间,其实有多种可供选择的混合提供方式,而这些方式将会更好地平衡政府利益与公共利益之间的关系。通过引入社会资本,以及社会资本与生俱来的竞争意识、市场价值投资理念、市场风险意识等,来提升公共产品的营运能力,提高公共产品的供给效率。

(三)加强全生命周期管理,节约成本

(四)推动治理透明公开

加强信息公开是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手,做好PPP信息公开工作,对贯彻落实中央部署,增强政府管理能力、激发社会资本活力、提高财政资金使用效率,增加公众参与度,促使PPP规范、透明、健康、可持续发展具有重要意义。

国务院办公厅转发财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)指出,推广PPP模式要坚持公开透明的基本原则,依法充分公开PPP项目信息,对参与各方形成有效监督和约束。为贯彻落实PPP信息公开措施,财政部建立国家PPP综合信息平台,为促进PPP市场科学、规范和可持续发展奠定了重要基础。

(五)转变结果导向,强化绩效付费

PPP模式一个很重要的安排就是将项目的建设和运营两阶段同时打包给同一家社会资本方。目前,已经明确规定了项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足 30%,固化政府支出责任等不符合 PPP 项目入库标准。财办金92号文的出台,是我国首次以政策文件的形式,明确规定了财政支付与绩效考核挂钩,并明确挂钩比例。绩效考核的目的是为了约束社会资本的长期运营责任,而不是仅仅做施工。

(六)合理风险分担

在公共建设方面,影响公共部门和民营部门合作的关键问题就是收益分配问题。但一直以来,民营部门总是承担了过多的风险,继而导致其收益的获取受到了影响。而PPP项目可以合理完成项目风险的分担,并为项目参与者带来合理的收益,可以帮助公共部门和民营部门更好的合作

六、当前PPP在水环境治理领域的应用概况

(一)整体概况

据统计,2012年到2017年,已完成及正在执行的水环境综合治理ppp项目有94个,总投资额达2090亿元。这些PPP项目以北京、山东、海南、河南、贵州、云南、安徽、广东等地为重点市场,项目数及投资额占比分别达63.8%与60.2%。从项目资金量来看,流域综合治理的PPP项目所涉及的金额通常为亿元级别,如94个PPP项目中,仅两个纯河道治理的PPP项目投资额不足1亿元,其余92个PPP项目投资额均为1.4亿元以上,平均投资额为22亿元。

从示范项目上看,供水、管网、排水、湿地保护、污水处理、海绵城市6个行业前三批示范项目共154个,总投资额2580亿;投资额最大的3个项目:盐城新水源地及引水工程项目(386亿,执行阶段)、吉林市地下综合管廊项目(150亿,执行阶段)、湖南省岳阳市海绵城市之中心城区湖泊河道综合整治系列工程PPP项目(94亿,采购阶段);按地区分,投资额最大的6个省份是江苏(490亿)、吉林(483亿)、云南(237亿)、湖南(205亿)、河北(148亿)、安徽(125亿)。

据明树数据统计,财政部项目库中关键字段为“黑臭水体”PPP项目共有101个,项目总金额1815亿元,其中进入执行阶段的项目为1562亿元,占比86.06%;由政府付费类项目为1174亿元,占比64.68%。(图二)

图二 “黑臭水体”PPP项目统计图

(二)国际国内主要案例参考

1、英国泰晤士河治理

项目背景:工业革命,工业废水、生活污水未经处理入河。10年污染,100年治理,上百亿英镑投入。跨多个区域。经过分析,这一地区的污染原因主要在于,泰晤士河感潮段周边大型污水处理厂对其水质影响非常大。雨污混合水溢流问题一直比较严重, 是造成暴雨期间水质恶化的主要原因。工业污水的排放量所占比例很小, 对泰晤士河水环境的影响相对较小。另外泰晤士河沿岸的14座发电站排放的冷却水也对河水造成了热污染, 使水温升高, 溶解氧下降。

治理措施:主要从法制建设、管理体制和模式的创新以及制定因地制宜的水污染防治体系三个方面着手。首先,依法治污, 制定相应的法律、法规。制定了一系列法律、法规和治污标准,内容涉及水资源保护、污染源管控、水环境管理、水质监控等方面。另外,成立专门的治理委员会。对泰晤士河流域进行统一规划与管理,提出水污染控制政策法令、标准,有充分的治理资金保障,被国际上称为“水工业管理的一次大革命”。最后,建立了区域性水污染防治体制。区域性水污染防治措施主要有工程治理措施和生态防治措施两种类型:(1)工程治理措施——污水和废水处理系统:区域性防治的特点是不以各个污染源为单位建设污染防治设施, 而是建立完善的城市污水和废水处理系统, 这是各国最普遍采用的城市河流污染的硬件工程治理措施。(2)生态防治措施——芦苇床废水处理系统:芦苇床处理系统是一种人工种植芦苇的湿地污水处理工艺。利用芦苇根系发达和优越的水土气交换能力等生态效应, 使污水流经种有芦苇的土壤床或沙砾床而产生的自然净化现象。

图三 治理前的泰晤士河流域

图四 治理后恢复了自然生态系统的泰晤士河

此外,在治理的过程中,创新的引入市场机制, 实现水污染防治产业化。城市河流的污染防治耗资巨大。如果把水污染治理工程仅仅看作是市政工程, 由政府承担全部费用, 显然是力不从心的。由于资金来源不足,城市河流的污染治理常常裹足不前。引入市场机制, 加强产业化管理, 实行谁排污谁付费, 发展沿河旅游业和娱乐业, 通过多渠道筹措资金, 经济效益显著。产业化既解决了城市河流污染治理资金不足的难题, 又促进了城市的社会经济发展。

经过治理, 泰晤士河的溶解氧明显上升, 生化需氧量、氨氮、有毒有害物质的含量均明显下降,泰晤士河已经重新跻身最清洁的城市河流之列(图四)。

治理经验:统筹管理——合并全流域200多个管水单位为泰晤士河水务管理局,并成立治理专门委员会。管理体制与模式的创新。国际评价:水工业管理的一次大革命。

2、云南大理洱海治理

项目背景:近年来,由于周边人口增长,城镇化进程不断加快,旅游业快速发展,洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业污染控制难度逐年加大。洱海曾经于1996年和2003年爆发了两次大规模的蓝藻,导致水质急剧恶化,透明度不足1米,严重影响了人民生活。

2015年1月20日,习近平总书记来到云南大理洱海边的湾桥镇古生村了解洱海生态保护情况,他同当地干部合影后说:“立此存照,过几年再来,希望水更干净清澈。”

治理措施:2015年10月,大理市环湖截污及污水处理厂一期工程列入了财政部第二批PPP示范项目,批复投资34.9亿元,仅这一个项目的投资,就超过了“十二五”期间洱海保护治理的总投入。

经过层层筛选和公开招标,中国水环境集团成为大理市一期工程的社会资本方。集团拥有亚洲乃至世界最大的下沉式再生水处理系统(图五),拥有先进的技术和管理经验。经过科学系统的调研和先进技术的应用,集团为政府节约投资6亿元,在保证质量的情况下,积极配合政府两次提速,项目工期缩短10个月。采用PPP模式后,原投资35亿元,节省投资6亿元,原3年工期,缩短9个月,280km环湖截污,服务面积2565平方公里,建成6座下沉式再生水厂。

图五 中国水环境集团喜洲再生水厂

湖泊的治理要比河道的治理难得多,河道水的流速和更替都比湖泊更快,湖泊水的水质标准比河道更为严格。早年间洱海周围几乎囊括了所有的污水治理技术,更像是一个大的试验场。中国水环境集团进入后,发挥专业优势,按照‘依山就势、有缝闭合、适度集中、就地处理、就近回用’的科学规划原则,采用更稳定、更节约的手段,以WaterTec高品质下沉式再生水系统为核心,采用非MBR膜工艺进行全域的水环境治理。下沉式污水处理厂地面节约的空间还可以用于旅游基础设施、停车场等。

经过几年的治理,截至2018年11月,国家生态环境部中国环境监测总站正式反馈,11月份洱海湖心断面水质为Ⅱ类;另据大理州环境监测站监测结果,11月份洱海全湖总体水质为Ⅱ类。这是自2015年以来,首次实现11月份洱海全湖总体水质Ⅱ类。

3、广西南宁那考河治理

项目背景:那考河上游沿河有40多个污水直排口,河道基本上变为纳污河,加上垃圾及施工弃土堆放挤占河道,河道行洪断面狭窄,行洪不畅,经常造成上游内涝,河水质量为劣五级。受限于资金和治理技术等因素,以往那考河水环境整治只能分段、分期从市区向郊外(从下游向上游)推进,加之市政污水管网及污水处理厂的建设相对滞后,上游的污水仍不断流入,经常是治理完没多久河水又变脏了,政府的巨额投入不断打了水漂。

南宁那考河流域治理项目,是国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目。2015年,北排集团中标南宁那考河流域治理项目,两年来,经过北排集团“海绵化”改造,原来河道狭窄、环境脏乱、水体黑臭的那考河,已成为“山水相依、城水相融、人水相亲”的美好生态环境。该项目治理成果入选国家财政部PPP示范项目和国家住建部第一批海绵城市建设典型案例集,并得到国家生态环境部督查组的高度评价。

治理措施:那考河流域治理PPP项目是一个集城市河道治理按效付费、PPP模式、海绵城市设施、黑臭水体整治以及国内首个竞争性磋商项目五大亮点于一体的典型项目。项目于2015年3月31日开工,采取了包括河道整治工程、河道截污工程、河道补水工程、污水处理厂建设工程、沿岸景观工程、海绵城市示范工程、信息监控工程等一系列的综合治理措施。其中沿岸景观工程中,在对项目地域特征和周边环境研究的基础上,设计了“那色生香”的主题,融入了南宁市本地特色的壮乡“那”文化,这是北排能够中标本次项目的加分项之一。海绵城市以“净”为主,解决城市河道黑臭问题。

本项目最大的亮点在于,在该项目中,政府与社会投资方签订了10年协议,两年建设所需的11.9亿元的资金,全部由社会投资方承担,建成后初期8年的运营仍由社会投资方负责。政府需要做的是,聘请有资质的第三方机构,按照此前确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目定期监测考核,并按效果按季度付费。付费标准按项目协议约定,政府每季度按照当期绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费,若部分指标未能完全达标,依据项目协议约定扣款。制定了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标,针对各项运营维护工作和监控断面,共设置了103项考核指标。

目前大多数河道治理PPP项目,很多是包装的伪PPP项目,实际是带帽的BT或EPC加融资等,真正按照环境效果付费的很少,因此可以说,这个项目很强的示范性。就项目本身特点而言,其能够反映整体服务效果及服务成本的单一指标比较好,同时又综合性的反映了各个因素,即反映了建设期的投入-固定资产投资,又反映了运营期投入-服务成本,又考虑了合同时间长短及项目融资成本。另外,合同的签订,只意味着乙方可以拿到项目,但是能不能拿足服务费,又与治理效果直接相关。在系列的设计下,那考河PPP项目合同很好的反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出处理效果的服务的整合。

作为国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目。2017年4月20日下午,习近平总书记考察了南宁市那考河生态综合整治项目。该项目也入选了国家财政部PPP示范项目、国家住建部第一批海绵城市建设典型案例集。

七、思路及未来趋势

(一)思路

1黑臭水体的治理是系统工程,关键在于体制机制和治理模式。

黑臭水体治理既是一场攻坚战,也是一场全面战。攻坚,就是要集中火力,各个击破,通过截流、清淤疏浚、生物治理等措施,尽快让水体清澈起来;全面,就是要持续发力,堵住源头,形成制度,不让黑臭现象出现反弹。这就需要相关部门稳扎稳打、真抓实干,踏石留印、抓铁有痕,切实把治水的作战图、路径图挂出来,把各项措施和承诺落到实处。从报道上看,黑臭水体的形成,生活污水及生产废水排放“贡献不小”。除了加快污水管网建设外,更应树立“生态+”理念。尤其是面对长期以来粗放发展模式累积下来的生态欠债,在破除“乱扔乱倒乱排”等陈规陋习的基础上,必须把握好推进供给侧结构性改革这个科学治水的“衣领子”,通过打好转型升级系列组合拳,大力发展绿色经济、低碳经济、循环经济,彻底淘汰落后产能,消除污染源头。

实践经验告诉我们,前期规划重要,治理过程重要,但更重要的是把握好构建体制机制这个长效治水的“定海针”。黑臭水体具有季节性、易复发等特点,要防止黑臭现象反弹,不仅离不开监管的强化和公众的参与,进一步健全水质监测、预警应对、信息公开等机制,而且应在落实监督考核、强化追责问责、完善治理协调机制等方面下功夫,补齐短板,消除漏洞,避免破窗效应。

2强化财政部补贴资金的杠杆作用和引导作用,充分借助PPP模式近年来的成功应用,提高资金效率。

2018年9月,财政部、住建部、生态环境部印发了《关于组织申报2018年城市黑臭水体治理示范城市的通知》。该通知明确,2018-2020年,中央财政分批支持部分治理任务较重的地级及以上城市开展城市黑臭水体治理,推动这些城市全面达到党中央、国务院关于黑臭水体治理的目标要求,并带动地级及以上城市建成区实现黑臭水体消除比例达到90%以上的目标。

在具体的支持方式上,通知明确,财政部会同住房城乡建设部、生态环境部通过竞争性评审方式确定入围城市,中央财政对入围城市给予定额补助。对2018年入围城市,中央财政每个支持6亿元,资金分年拨付。入围城市按要求制定城市黑臭水体治理3年方案,明确总体和年度绩效目标,统筹使用中央财政资金及地方资金重点用于控源截污、内源治理、生态环境修复、活水保质、海绵体系建设以及水质监测能力提升等黑臭水体治理重点任务和环节,建立完善长效机制,确保按期完成治理任务。

此外,三部委还要求入围城市要“标本兼治,确保实效”“海绵理念,综合施策”“创新模式,长‘制’久清”。入围城市要遵循黑臭水体治理科学规律,既注重采取工程措施,削减污染入河,强化污染治理,又注重源头管控,加大生态修复力度。在开展黑臭水体治理时,做好与其它政策的统筹衔接,推广海绵城市建设理念。还要结合实际创新投融资模式,视情况规范采取政府和社会资本合作(PPP)等模式,发挥好财政资金的撬动作用,带动社会资本参与城市黑臭水体治理。

3、黑臭水体治理要理清思路,找到原因,逐个解决,注重实施方案和技术路线。

城市黑臭水体整治技术的选择应遵循“适用性、综合性、经济性、长效性和安全性”等原则。城市黑臭水体通常具有成因复杂、影响因素众多的特点,其整治技术也应具有综合性、全面性。需系统考虑不同技术措施的组合,多措并举、多管齐下,实现黑臭水体的整治。地域特征及水体的环境条件将直接影响黑臭水体治理的难度和工程量,需要根据水体黑臭程度、污染原因和整治阶段目标的不同,有针对性地选择适用的技术方法及组合。

  4、探索基于生态原理的新手段,恢复生态环境本来面目。

(二)趋势

1、政府

作为PPP项目的重要发起方,政府应进一步转变职能,从重投资、重建设,转向重购买服务、重全流程过程监管。做好三个统筹:上下游统筹、岸上岸下统筹、建管统筹。

PPP模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制性变革,是创新融资模式、拓宽融资渠道、激发民间投资活力的一个重要举措。在统筹规划上,具体到黑臭水体治理这一领域,按照产业链形式进行划分,上游为排污企业,中游为收纳管网,下游为黑臭水体治理企业。只有上下游统筹规划,实现上游源头控制,促进企业节能减排、低碳发展;中游管网监控预警,控源截污;下游污水厂等治理企业实现高效处理、绿色排放、合理征收。才能更好地对全产业链进行整体管控提升治理效率。

“十三五”规划建议强调,要加强供给侧改革。PPP模式有效扩大了公共基础设施建设和服务的供给,并改变了社会公共服务传统的供给方式,是供给侧结构性改革的重要内容。政府治理方式转变,调整结构增助力,政府回归提供公共服务的职能。减少对微观经济活动的直接干预,政府和市场各司其职,使市场主体真正自主发挥作用。供给侧改革以创新微观调控思路和方式,充分发挥市场的决定性作用,激发企业和社会活力,通过PPP模式,吸引社会资本参与产业结构、区域结构改革,有助于形成可持续的资金投入机制,减缓地方政府的财政压力,使政府在实施项目与平衡财政预算方面增强其投融资能力。

2、社会资本

PPP不仅仅是一种项目建设方式,而是包含融资、设计、建设、运营等项目的全过程。单个PPP项目通常有10—30年的合同周期,除去前面几年建设期,大部分周期为运营期。完整的项目周期,以及对运营的强调,是PPP区别于其他项目建设方式的最重要特征。社会资本要由简单的投资人、或施工单位、或设计单位,转变为从设计、投资、建设及运营项目全生命周期的专业化的服务供给商。不仅需要有投融资能力,更需要有专业的研发、设计、建设、运营能力。

PPP项目的按效付费机制是区别于传统BT项目或伪PPP项目的重要核心机制之一,是防止固化政府支出责任的重要举措。2017年11月30日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文),旨在推动PPP项目建立按效付费机制,要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩,政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT。从简单的干完工程或提供部分设备就走,转变为按照环境服务质量绩效考核收回投资、获取合理利润的服务模式。

在PPP合作模式中,社会资本能够发挥比较重要的作用,是因为社会资本不仅具有项目建设管理、资金管理、资本运作、规划设计、技术创新等等方面的专业优势。同时还应进一步提升自身的资源配置和整合能力。因此,社会资本以PPP模式参与到基础设施建设投资,有利于降低项目全生命周期的建设成本,提高公共服务的质量和效益,实现项目的效益最大化。

版权声明:本文著作权归新newPPP平台所有,NewPPP小编欢迎分享本文,您的收藏是对我们的信任,newppp谢谢大家支持!

上一篇:PPP丨重磅:10号准则--PPP项目(征求意见稿)新鲜出炉!
下一篇: