财政部答复人大代表:PPP规范工作有序推进,《政府和社会资本合作暂行条例》有望出炉


来自:中国招标     发表于:2019-09-08 07:18:16     浏览:112次

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财政部答复人大代表:

PPP规范工作有序推进,

《政府和社会资本合作暂行条例》

有望出炉

6月24日,财政部对于全国人大代表陈锦石提出的关于《加快PPP立法,规范PPP投资运营的建议》予以答复。9月3日,财政部网站发布了《财政部对十三届全国人大二次会议第5517号建议的答复 》(以下简称《5517号建议答复》)。

世界最大体量的PPP市场,立法工作众望所归

我国从2014年起大力发展PPP模式,时至今日,已经走过了5年多的时光。如今,我国已经成为世界最大体量的PPP市场,而我国的PPP实践也早已跑在了立法的前面,PPP的立法滞后已然在一定程度制约了PPP健康有序的发展。

在PPP运行过程中,暴露出许多问题,都需要从立法角度对其给予明确。如对社会资本如何定义问题。目前在PPP实践操作中,对社会资本的理解很复杂,社会资本包括央企、大型国企、地方企业、民营企业以及相关的混合所有制企业。央企、大型国企、地方个体的数量少,但是体系庞大,经济控制力强。现阶段真正做PPP项目的民营企业非常少。这就引发一个问题,在PPP项目操作中,社会资本的中坚力量到底是谁。又如,PPP合同是民事合同还是行政合同,还有待顶层设计给予进一步明确。再如,PPP操作过程中,存在的“政出多门”、“新官不理旧账”问题如何解决等。


当下,PPP立法工作已经迫在眉睫。PPP表面是政府与社会资本的合作,其实除了政府与社会资本,还涉及金融机构、专业第三方等,很多项目的实施还牵扯到老百姓的切身利益。我国现在的PPP法律极不健全、不明晰,且在PPP项目实施过程中,各方寻求法律保护的矛盾利益越来越突出,不利于PPP长期稳定有效的发展,也不利于PPP参与各方的互信和合作。为PPP立法为社会各方人士所呼吁。陈锦石代表在两会上就提出了《加快PPP立法,规范PPP投资运营的建议》。

规范PPP发展,《政府和社会资本合作暂行条例》有望出台

《5517号建议答复》指出,为依法规范PPP活动,司法部会同国家发展改革委和财政部研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,已征求社会公众和中央有关单位、地方人民政府、有关社会团体、社会资本方、中介机构、研究机构等方面的意见。根据各方面意见,司法部会同国家发展改革委和财政部进一步修改完善,形成了《政府和社会资本合作暂行条例(修改稿)》(以下称《修改稿》)。

《修改稿》对合作项目的决策、实施、监督管理、争议解决、法律责任等作了规定,对陈锦石提出的《加快PPP立法,规范PPP投资运营的建议》中所关心的问题和所提的建议大部分都有所体现。

1.关于部门文件存在冲突、顶层设计不统一的问题。按照避免“政出多门”、发挥政策合力的原则,《修改稿》规定,国务院投资主管部门、财政部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导、监督;国务院其他有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的相关工作;政府和社会资本合作的重大政策措施和管理制度,由国务院有关部门共同制定,必要时报国务院批准;国务院建立政府和社会资本合作协调机制,及时协调、解决政府和社会资本合作中的重大问题。

2.关于PPP项目泛化异化问题。根据我国实际情况,并借鉴其他国家和地区PPP立法经验,《修改稿》明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式项目的条件,包括市场不能有效配置资源、政府有责任提供,社会公众对项目有长期、稳定的需求,项目的建设、运营由社会资本方或者项目公司具体承担等。修改稿还要求,不符合条件的项目,不得采用政府和社会资本合作模式。

3.关于政府主导话语权,损害公共部门与社会资本之间的公平合作问题。《修改稿》规定,开展政府和社会资本合作,应当遵循平等协商、风险共担、诚实守信、公开透明的原则;政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议;合作项目协议内容需要变更的,应当由协议双方协商一致。

4.关于政策随意性大,“新官不理旧账”问题。《修改稿》在规定政府和社会资本方应当全面履行合作项目协议约定的义务的同时,针对实践中社会资本方普遍担心的“政府随意改变约定”“新官不理旧账”问题还规定,县级以上地方人民政府应当加强政务诚信建设,严格履行合作项目协议,不得以行政区划调整、政府换届以及机构、职能调整或者负责人变更等理由违约毁约;合作项目协议中约定的政府付费或者政府提供补助、补偿以及政府分担风险等财政支出事项,应当纳入预算,并及时向社会资本方或者项目公司支付资金。修改稿同时明确了政府及其有关部门、主管部门、政府实施机构和负有责任的领导人员和直接责任人员违反上述规定的法律责任。

5.关于维护公共利益,明确PPP项目参与各方的资格、责任与权利义务关系问题。《修改稿》规定,合作项目实施过程中,发生严重危及公共利益、公共安全等紧急情况的,本级人民政府可以指定有关单位临时接管合作项目;因政府、社会资本方或者项目公司严重违约,危害公共利益的,可以提前终止合作项目协议。同时,修改稿专设“合作项目的决策”“合作项目的实施”两章,对合作项目提出的主体和依据,合作项目实施方案的拟订、审核和发布,社会资本方的选择,合作项目协议的签订及其内容,合作项目协议的履行、变更和提前终止,项目公司股权的转让,合作项目期限届满后资产的转移等作了明确规定,进一步明确了PPP项目参与各方的资格、责任与权利义务关系等问题。

6.关于对PPP项目可行性论证、项目融资、政府信用等做出全面规制问题。《修改稿》规定,主管部门拟订合作项目实施方案,应当会同有关部门,从经济效益、社会效益等方面对项目采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估;社会资本方或者项目公司可以采取项目融资的方式融资,有关金融机构应当予以支持;对政府、政府有关部门及其工作人员在政府和社会资本合作中的失信行为,按照社会信用体系建设的有关要求分别计入政府失信记录实施惩戒。

对PPP的立法进程,财政部表态,财政部将积极配合司法部进一步对《修改稿》进行完善,加强协调,凝聚共识,继续推进PPP立法工作。


作者丨冯君

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