近日，财政部、住建部、农业部、环保部印发通知，对政府参与的污水、垃圾处理项目，全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式，提高政府参与效率并充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展。国内近期有关PPP的新闻，无外乎是巴铁背后 的PPP集资乱象。究竟什么是PPP?是公私合营还是借社会服务之名饱个人集资之私？外国是否又有成功案例？
一、澳大利亚基础设施PPP模式简介
（一）PPP含义及全球基本状况
PPP（Public-Private Partnerships），是公私合作合伙关系的简称，即政府和社会资本合伙，为公众提供基础设施等公共产品的一种合作机制。英国是PPP模式的起源国。根据公私合作的复杂程度和合作程度，有些研究机构将通过PPP模式融资的国家分成了三个梯队。英国和澳大利亚是第一梯队，被视为PPP模式发展最为成熟的国家。荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加拿大、美国、日本、德国等是第二梯队，PPP市场成熟度相对较高。印度、俄罗斯、南非、巴西、匈牙利、捷克、比利时、丹麦以及我国是第三梯队，PPP市场成熟度较低，有待进一步发展。根据著名的PPP研究机构PWF（Public Works Financing）分析，1985-2011年，全球范围内的PPP项目总投资已达7,700多亿美元，其中亚洲和澳大利亚合计占比24.2%。
（二）澳大利亚基础设施PPP模式的基本类型
澳大利亚政府出台的政策指南将基础设施PPP模式分为两类。第一种类型称为“社会性基础设施PPP”，是指偿还社会资本融资的主要收入来源或资金来源是政府支付的服务（或使用）费用。这种模式通常用于科研机构、学校、医院、文化设施、监狱等“社会”基础设施（即非创收型）。第二种类型称为“经济性基础设施PPP”，是指资金的主要来源是基础设施用户支付的费用，如收费公路的使用者缴纳的通行费，这种模式包括桥梁、公路、隧道、铁路、港口、码头、机场等交通设施，以及水电供应设施、排污设施、通信设施等。在澳大利亚，从项目数量上分析，这两类基础设施基本差不多；从项目总投资金量上分析，经济性基础设施项目占绝大多数比例。
（三）澳大利亚社会资本参与基础设施PPP的方式
从社会资本的角度，在澳大利亚，最普遍的PPP运作模式是由几个投资者联合成立一个专门的SPV项目公司，由SPV公司和政府就项目设计、融资、建设和运营签订PPP项目协议，协议期限一般为20-30年。融资方对SPV公司的股东（投资者）一般为无追索权或者有限追索权。贷款采取子弹式还款方式，到期一次性还本。在贷款存续期间，融资方可以通过在金融市场上再融资的方式转让贷款份额。SPV公司和政府还会就执行项目的各项任务和其他公司签署协议，确保这些公司能够按照约定履约，在出现履约失败风险的情况下，将按照合同约定的权利义务关系予以追究责任。SPV公司被赋予了基础设施项目的长期特许经营权和收益权，因此也有足够的动力快速建设和高效运营。合同到期后，一般来说项目资产将会无偿转让给政府，也有可能经政府和投资者谈判后以合适的价格或最新的商务条件续签协议。
二、澳大利亚基础设施PPP模式的成功经验
（一）设立专门的PPP政府管理机构并公布政策指南
澳大利亚注重政府层面的协调。联邦政府成立了全国性的基础设施PPP管理部门，即澳大利亚基础设施和区域发展部。该部负责统计全国各级政府基础设施建设需求并出台指引政策，业务不限于PPP，但是推广PPP是其重要职能之一。2015年10月，该部更新了2008年推出的澳大利亚全国的PPP政策框架，详细介绍了PPP项目的实施政策，包括PPP项目集中采购方法，投资者指南，社会性基础设施的商业原则，经济性基础设施的商业原则，政府操作指南，财务计算方法等。各级政府在此基础上制订了本地的框架指南，对PPP项目做了各自详细的规定。如维多利亚州就在PPP项目的信息披露上做了特殊规定，要求除了国有企业主导的项目，所有维多利亚州PPP中心参与的PPP项目合同，均需在融资方案完成后3个月内对外公布。
（二）确定PPP项目的“物有所值”准入原则
澳大利亚确定PPP项目准入的核心标准是“物有所值”原则，即考察PPP模式是否比传统模式好，社会资本能够实现物有所值原则，即经济性上实现成本最低，效率上实现产出最大，效果上达到预期的期望。澳大利亚政府部门在立项阶段，会制订基础设施和公用事业发展规划，通过全面成本-效益分析法，考察项目建设的必要性和是否可以适用PPP模式，其基本原理是运用技术经济、社会分析等方法，分别计算出特定基础设施项目在公共部门采购模式下和PPP采购模式下的成本和收益，并根据VFM原则和对比的方法，来决定此基础设施项目的最优采购方法。在PPP项目启动阶段，澳大利亚政府部门会采用公共部门比较因子法比较PPP模式和传统模式的全寿命周期成本，如果PPP模式的投标价成本低于传统模式的成本，就体现出了物有所值原则。公共部门比较因子法是在假设建设资金没有约束，与PPP项目建设运营期和产出标准相同，并考虑不同采购模式交易成本差别的前提条件下，基础设施项目采用传统的公共部门采购模式所需要的全部成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本、竞争性中立调整成本等。在量化比较得出PPP模式体现出了VFM最大化的基础上，澳大利亚政府部门将最终选择一个（或几个企业组成的联合体）最适合的企业授予其特许经营权。
（三）制订全流程绩效评估监督体系
澳大利亚政府强调制订全流程的绩效监管体系，通过产出和结果的绩效评估要求，促使社会资本确保所提供的产品或服务的质量并提高效率。澳大利亚政府监管的重点是产品或服务的质量和数量，而不是干涉社会资本通过什么方法来满足绩效要求，以利于发挥社会资本的能动性和创造性。具体而言，社会资本负责项目质量管理，制定管理计划，搜集监管数据，编写监管报告；政府部门负责对项目质量管理的审查，制定技术标准，审查社会资本的管理计划和监管报告，审计财务，实施评估和奖惩；第三方负责独立审计，数据搜集和争议处理；产品或者服务的用户则有权利向政府部门反馈使用情况并有途径举报自身权益受损情况。监管结果应当通过报告形式体现出来，监管费用一般要由政府和社会资本分担，但是如果结果不符合监管要求，需要再次检测的费用则由社会资本承担。
（四）强调保障社会资本的合理利益
在PPP项目中，保障社会资本的合理利益是社会资本积极参与的动力所在。澳大利亚政府推动的PPP项目一般有两种情况：一是项目自身收益，即使用者付费或者政府付费。使用者付费又称为特许经营权模式,通过向用户收费来实现合理的利润，如公路、桥梁、地铁等；政府付费是指项目在符合政府要求并建成投入运营后，政府按照约定一次性或定期向社会资本付费，无论项目的实际需求和利用情况如何；在现实中，使用者付费和政府付费往往结合使用，政府支付一定比例的费用，其余部分向用户收费；二是政府让利给社会资本，例如部分土地附加收益。在墨尔本皇家儿童医院PPP项目中，维多利亚州政府与社会资本在开始时谈好条件，新医院建成运营后，社会资本可以将原址的旧医院自行改造利用，开办超市或旅馆等，所得收入归社会资本所有，涉及税收项目可以享受优惠，但是最终的土地及所有不动产归政府所有。
三、澳大利亚PPP模式的成功案例分析——普兰纳瑞集团
（一）公司运营模式分析
在每个PPP项目中，普兰纳瑞集团均作为项目承办方、开发方、财务顾问、长期投资者和资产管理者，全程参与到设计、建设、融资和维护整个过程。在竞标阶段，一是作为发起人，与政府和项目伙伴紧密配合，组织并完成竞标计划，促进合同和融资的完成；二是作为财务和商务的安排人，协调政府、资金提供方和项目伙伴之间的关系，落实法律和商务谈判，建立财务模型和税务结构；三是作为股权投资者，吸收社会股权投资者参与，与项目伙伴结成同盟，持有项目股权。在施工和运营阶段，一是在施工和设计方面，设立SPV项目公司，搭建管理层机构；二是在服务提供方面，发挥好政府和资金提供者之间的角色，组织具体落实项目建设；三是在项目的母公司层面，做好公共关系和战略传媒，规范商务合同，指导项目运营，监督SPV项目公司的财务运营情况。
（二）公司成功因素分析
普兰纳瑞集团取得成功主要有几个因素：一是公司的管理层自90年代初开始就具备丰富的PPP项目经验，完成了超过40个重大城建基础设施项目。二是公司在项目投融资领域有非常专业的团队，拥有大批金融和投资顾问，并且有商业、工程、设施运营和公共关系团队提供大力协助。三是在所有项目中公司都持有股权，尽力维护长期、活跃的股东关系，担任PPP项目起始的发起人、财务顾问、投资人和资产管理人。四是对PPP项目设计好长期的财务模式，体现“利益共享，风险共担”，提供更加精确的报价和更加高效的融资。五是对PPP项目可能出现的问题及时做好预案，提供最有效的解决方案。六是全球布局，在亚太和北美的重要市场取得巨大成功。
四、中国PPP模式发展现状
北京地铁4号线在国内首次采用 PPP模式，将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为 A、B 两部分，A 部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责；B 部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的 PPP 项目公司来完成。政府部门与 PPP 公司签订特许经营协议，要根据 PPP 项目公司所提供服务的质量、效益等指标，对企业进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给 PPP 项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，为收回部分政府投资，同时避免 PPP 项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见，其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP 项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
深圳地铁 4 号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市政府和港铁公司签署的协议，港铁公司在深圳成立项目公司，以 BOT 方式投资建设全长约 16km、总投资约 60 亿元的 4 号线二期工程。同时,深圳市政府将已于 2004 年底建成通车的全长4.5km 的 4 号线一期工程在二期工程通车前(2007 年)租赁给港铁深圳公司，4 号线二期通车之日始，4 号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30 年的特许经营权。此外，香港地铁还获得 4 号线沿线 290 万 m2 建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。
五、对我国PPP模式的启示和建议
（一）从国家战略层面加强顶层设计
澳大利亚非常重视PPP和国家增长与社会发展目标的联动。中国推广和运用PPP模式，可以广泛引入社会资本参与公共产品和服务的投资建设，顺应了大众创新、万众创业的国家战略，是供给侧结构改革的重要内容。
（二）合理确定项目选择标准
中国是政府主导性的市场经济发展模式。因此，各级政府对公共服务需求的认定和评估比较粗放。在项目选择方面，地方政府领导的话语权较大，政绩需求有时会混淆公共服务需求，缺乏项目选择的相对客观标准。基于此考虑，建议可以借鉴澳大利亚PPP模式的经验，出台专门的项目物有所值评估指引，将项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行客观比较，确保项目选择PPP模式是提升效率、降低成本的最优选择。
（三）理顺政府职责
澳大利亚PPP模式的成功关键在于政府部门和社会资本的有效合作。为了落实好党中央、国务院的战略决策，各级政府部门应当切实统一思想，充分认识到PPP在提高公共服务供给质量、促进经济结构调整等方面的重要作用，主动转变自身职能定位，该管的管好，不该管的放手，该监督的要到位，特别是要提高PPP专业知识技能。此外，应当加强部委之间、中央和地方之间的协调统筹，建立跨部门的监管协调机制，避免主管重叠，防止监管缺位，改善政出多门、各行其是的政府部门条块分割现象。
（四）完善法律和政策体系
澳大利亚虽然属于英美法系，但是PPP模式经过长年的发展，也已经从法律和政策指引方面，建立了完整和有效的成文法保障体系，而不是仅仅限于通过案例法来规制。我国是大陆法系，更应当及时清理、修订、废止现存的、不适应当前PPP模式推广运用的法律、法规或地方性规章，争取尽早出台统一的PPP基础性法律，积极推动更高层次的系统化立法，解决现在严重制约PPP模式推广的法律、法规、部门规章、地方性规章、规范性文件等衔接不畅、相互冲突的突出问题。
（五）引入第三方建立系统的PPP项目监督评估机制
澳大利亚PPP全流程的绩效监管体系中，第三方监督评估具有非常重要的作用。通过政府、社会资本、独立第三方共同发挥作用的产出和结果的绩效评估，确保社会资本所提供的产品或服务的质量并提高效率。第三方监督评估并不是说不需要政府监管。政府监管的重点是制定技术标准，检查产品或服务的质量，审查社会资本的监管报告和财务等。第三方则是客观公正地负责独立审计，搜集数据和处理争议。通过建立系统的PPP项目监督评估机制，兼顾各利益相关方的利益诉求，加强信息披露和社会监督，增强PPP项目的透明度和公众度，防止可能出现的道德风险和暗箱操作。
六、专家意见
——— 共建共享·你我广和 ———
广和律师事务所（以下简称“广和”）1995年成立，现有从业人员600余名，全球设有16个分所及多个海外联络机构，包括深圳、北京、广州、武汉、成都、长春、芜湖、珠海、东莞、中山、前海、龙岗、台北、纽约、多伦多、乌拉圭。
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广和立足粤港澳大湾区、涉及全国、放眼国际，以专业化、规模化、品牌化的理念与品质，为客户提供多领域、多层次的优质法律服务。
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