听·攻略推进PPP:既要依法行政也要简政放权

       在国家发展改革委提出的反馈意见中，明确指出，制定《办法》，应遵循4项原则：

       一是坚持贯彻中共中央关于全面推进依法治国的要求，严格遵守有关法律法规；

       二是认真落实国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的工作部署，切实转变政府职能、精简审批事项；

       三是与现有部门职责分工吻合，加强部门间协同配合；

       四是符合我国PPP发展的客观情况，有利于推动我国PPP模式持续健康发展。

       在国家发展改革委的反馈意见中的“总体意见”部分，主要引述了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的相关法律条文，以及《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）中的有关要求，对《办法》制定提出了一些意见和建议。其主要内容包括：

       国家发展改革委的反馈意见中指出，《立法法》第八十一条明确规定，“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”。

       而《办法》中提到的价格管理、投资管理、特许经营等内容涉及发展改革部门职责，土地、国有资产管理等内容，涉及国土资源、国资管理等部门职责。此外，在贯彻落实2015年和2016年《政府工作报告》有关政府和社会资本合作工作分工中，均明确由发展改革委、财政部等负责。因此，建议按照《立法法》的有关规定，由有关部门联合制定《办法》。

       国家发展改革委认为，有关部门联合制定规章并非一件新鲜事。像《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发展改革委等部门25号令）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），均是由相关部门联合制定印发。

       国家发展改革委认为，《立法法》第八十条明确规定，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。

       而此次《办法》中提出财政部门会同行业主管部门对PPP项目进行识别，其中政府发起的PPP项目在项目可行性研究报告批准后，提请同级财政部门进行物有所值评价；社会资本发起的PPP项目应当向财政部门和行业主管部门提交项目建议书，提请进行物有所值评价。同时，《办法》还要求将通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目纳入PPP项目开发目录进行管理，并要求项目实施机构将项目合同送财政部门审核。

       国家发展改革委认为，《办法》中的上述内容缺乏《立法法》规定的法定依据，既增加地方行政运行成本和企业申报成本，也新增了财政部门权力。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中也没有物有所值评价内容，更没有规定财政部门有项目识别的职责。因此，建议严格按照《立法法》要求，删除《办法》中项目实施管理等内容，依法合规确定财政部门职责。

       中共中央国务院出台的《意见》明确要求，“进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革”，同时提出“相关部门要协调下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式”。

       国家发展改革委认为，《办法》中提到的财政承受能力论证的有关内容完全可以包含在项目可行性研究论证之中，不应设置成单独审核环节。建议按照《意见》精神，将财政承受能力论证纳入可行性研究中一并考虑，减少PPP项目审核事项，减轻社会资本负担，切实推动政府和社会资本合作持续健康发展。

       《意见》明确要求，“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制3年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金”，同时要求“建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资”。

       国家发展改革委建议按照《意见》要求，明确将PPP项目纳入三年滚动政府投资计划和政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资和补贴，提高PPP项目质量和投资效率。

       举例来说，反馈意见指出，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）以及《立法法》规定的法定依据中，均没有物有所值评价内容。而且像项目识别、绩效评价、信息披露、监督检查等属于其他有关部门的职能，不应纳入财政管理。

       因此，建议删除《办法》第一章第三条“管理内容”中的“项目识别”、“物有所值评价”、“绩效评价”、“信息披露”、“监督检查”等表述。同时，《办法》第二章“项目实施管理”中的项目识别、初步方案评审、物有所值评价、PPP目录管理、合同审查等大部分内容没有法定依据，既增加地方行政运行成本和企业申报成本，也新增了财政部门权力，建议将此章删除。

       再比如，国家发展改革委的反馈意见中，还建议删除《办法》第三章第十八条“收入种类”第一部分“实施特许经营的PPP项目，受让主体应当按照特许经营权评估价值，向同级政府缴纳特许经营权使用费，纳入PPP项目财政预算管理”表述。其主要理由是，要求社会资本缴纳特许经营权使用费，既缺乏法定依据，又加重了社会资本负担，且与供给侧结构性改革中关于降低企业成本的要求相背离，不利于PPP发展等。