棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。中国从2009年开始，对中国国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行大规模改造。
日前国务院常务会议提出“加快改造城镇老旧小区”，“旧改”似乎有望接力“棚改”，成为拉动投资、稳定内需的新工具。
那么，“旧改”和“棚改”有何区别？
棚改的政策脉络：早期以实物安置为主，15年起转向货币化安置，18年开始又回归实物安置。棚改货币化安置主要有居民自主购买、政府直接购买以及货币直接补偿三种方式。2016年棚改货币化安置减少的回迁房建设面积为2.05亿平米，棚改货币化安置又从市场购买商品房2.5亿平米，一减(无需重建安置房)一加(拉动商品房销售)，相当于减少了近4.55亿平米库存。
“棚改”和“旧改”有何区别？旧改不涉及房屋拆迁和安置补偿问题，主要是更新改造小区水电气路及光纤等基础设施，建设改造养老抚幼、无障碍设施、便民市场等服务设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施，从而促进住户户内改造并带动消费。
棚改资金从哪来？棚改资金主要来源于开发性金融(棚改专项贷款)、公共财政支出、其他资金等。2014年4月起，央行通过PSL支持政策性银行专项贷款，2016-2017两年，棚户区改造资金来源中，政策性银行贷款占比分别为80%和71%。相比开发性金融，财政支出的体量不大，在棚户区改造资金来源中的占比不高，主要发挥资本金支持的作用。其他资金占比较小，主要包括PPP模式引入的民间资本、债券融资(城投债和地方政府债)等，但是在地方债务“开前门、堵后门”的政策导向下，18年以来棚改专项债实现稳步增长。
棚改货币化如何影响地产市场？货币化安置加快了商品房的销售速度，有效激活了存量需求。19年全年棚改目标大幅下调到285万套，预计不会影响到后续棚改的进度，但是随着开发性金融贷款支持力度的减弱，货币化安置比例将显著降低，实物化安置重归主流。
2008年以来，作为提高城镇化率的重要手段，棚户区改造成为重大民生工程和发展工程，各地区根据中央的指导，积极启动棚户区改造计划。今年4月15日，财政部明确通知19年棚改计划从预期的450万套大幅下调至285万套，相比于18年的580万套计划腰斩过半。不过，日前国务院常务会议提出“加快改造城镇老旧小区”，“旧改”似乎有望接力“棚改”。
1.棚户区改造定义
从财政部以及住建部相关文件中所涉及的界定标准来看，棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。
我国棚户区的形成原因主要来自发展过程中的历史沿留，比如有些是建于20世纪五、六十年代的自建住房，有些是在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍，还有一些是城乡交际地带农民转为城镇居民之后的居住房屋，即所谓的“城中村”。伴随经济社会的发展和棚户区房屋的老化，棚户区越来越难以满足住户的居住要求，同时也和城市发展及城镇化建设相背离，但棚户区住户以低收入家庭居多，难以完全依靠居民自发性地改善住房环境来消化棚户区。
棚户区的界定并非一成不变的。在实际操作中，许多地方政府将“城中村”纳入了城市棚户区的范畴之中。2012年开始，棚改对象从集中成片的棚户区向非集中成片的棚户区拓展。此外，旧住宅综合整治也被纳入城市棚户区改造的范围内，城市棚户区改造开始和旧城改造工作紧密结合。因此，在棚户区改造的具体落实过程中，棚改的目标不断扩容，形成了一个多目标、多层次的棚改体系。我们通过梳理典型的棚改项目，从而得到棚户区改造较系统的分类。
2. “棚改”和“旧改”有何区别？
早在今年两会上，《政府工作报告》中就详细而具体地对老旧小区改造做了说明：“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。”
那么，如何定义“老旧小区”呢？我们参考住建部等三部委今年3月印发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，老旧住宅小区应为城市、县城(城关镇)建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区，而已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建(改建、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住房)，以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于老旧小区范畴。
由此可见，“棚改”和“旧改”是相互独立的两个概念，旧改不涉及房屋拆迁和安置补偿问题，主要是更新改造小区水电气路及光纤等基础设施，建设改造养老抚幼、无障碍设施、便民市场等服务设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施，从而促进住户户内改造并带动消费。
根据住建部等相关部门测算，初步统计全国老旧小区近16万个，涉及居民超过4,200万户，总投资额高达4万亿元，按照5年改造期，每年可新增投资约8,000亿元。老旧小区改造项目投资周期很短(一般半年内完成)、边际效益明显，同时通过补齐服务设施“短板”能够有效刺激和扩大居民消费，不过对于商品房销售和房地产开发投资影响作用微弱。
不过在具体实施过程中，“旧改”钱从哪来是首要问题。不同于政策导向明确、项目资金大多可以自平衡的“棚改”模式，“旧改”需要按照“谁受益、谁出资”的原则，确定改造费用分摊规则，完善居民合理分担、单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。目前来看，各地“旧改”仍处于摸索试点阶段，项目大规模推广落实还存在较大的不确定性。
3.棚户区改造相关政策梳理
早期棚改以实物安置为主。2005年，辽宁省在全国范围内率先启动棚户区改造计划，取得较好的试点效果。进而，中央政府在2008年10月推出“扩大内需十项措施”，正式吹响棚户区改造计划的号角。随后，国务院又相继推出多条政策措施，全国棚户区改造公共财政支出逐年增加，进一步推进棚户区改造计划。
不过，在这一阶段，棚改安置以实物安置为主，即以房换房，指政府主持新建一批安置房，然后根据被拆迁房屋确权面积(一般在原地段提供与被拆迁房屋等面积的安置房，或者在其他地段提供与被拆迁房屋等市价的安置房。)来确定安置房对接面积后，参照标准房型对被拆迁住户进行安置。实物安置情形下，棚户区拆迁住房并未进入房地产市场，安置房一般以分配方式配置，对当地房价影响较小。
15年以来，为提高安置效率，助力房地产去库存，棚改货币化安置渐成主角。货币化安置，指的是在拆迁棚户区住宅房屋时，拆迁方将应当用以安置的房屋按规定折算成安置款，由被拆迁方选购住宅房屋自行安置的方式。通过货币补偿的方式替代了以往的实物补偿，化解了重复建设问题。建设回迁房一般要两到三年时间，通过货币化安置能够马上让动迁居民住进新房，免受过渡之苦，提高安置效率。同时，我国房地产市场在2014年左右存在库存严重过剩问题，棚改货币化安置利于去库存。所以，2015年6月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求积极推进棚户区改造货币化安置。棚改货币化安置比例在随后几年不断提高。
18年至今，棚改计划开始退潮，货币化安置缩减。2015-2017年，我国推出1,800万套的棚改计划，并且超额完成。之后，国家又对2018-2020年，提出1,500万套的棚改任务，到2020年，全国性的棚改将基本完成。对比这两个“三年计划”，从总量上看，棚改计划已经出现见顶回落的态势。
从财政部公布的棚改目标来看，今年棚改计划完成285万套，与去年的计划数相比大幅缩减。
棚改货币化安置主要有居民自主购买、政府直接购买以及货币直接补偿三种方式。
1)居民自主购买：政府通过公开征集的方式确定房源及销售价格，主管部门对房源进行备案并建立房源库，棚户区被征收人自主选择购买，通过主管部门发放的房票进行结算；
2)政府购买安置：棚户区改造征收部门在尊重民意前提下，统一购买存量保障性住房或商品住房，安置棚户区被征收人；
3)货币直接补偿：对已有住房保障而不需要安置住房、且本人自愿的棚户区改造居民，由政府将安置款以货币形式一次性发放给棚改住户。货币化安置不需要重新建设安置房，因此无论采用何种安置方式，释放的居民改善性住房需求将直接拉动房地产销售，利于去库存。住建部曾表示，2016年棚改货币化安置减少的回迁房建设面积为2.05亿平方米，棚改货币化安置又从市场购买商品房2.5亿平方米，占当年商品住宅销售面积的18.2%，一减(无需重建安置房)一加(拉动商品房销售)，相当于减少了近4.55亿平方米库存。
另附棚改流程图：
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