摘要：在当前我国新型城镇化建设的政策背景下，为实现企业稳定发展，本文结合PPP运作案例，从掌握政策、筛选项目、熟悉地情和退出机制四个角度，探讨了我国民营公司应该审慎研究推行PPP模式的机遇，和实施PPP模式参与基础设施建设的路径。
关键词：民营公司；PPP模式；实施路径
Research on the way to implement PPP model inprivate company in China
Shan liu.Beijing HanjianHeshan Pipeline Co., LTD.
Abstract: Under the policy ofChina's current construction of New urbanization, to develop stably, the paperprudently studies the opportunities to execute PPP model and discusses the wayto implement PPP model in infrastructure construction in Chinese private enterprisesfrom the angle of mastering policy, project screening, familiar with localsituation and exit mechanism, combined with the classical PPP sample cases.
Key words: private companies, PPP model, path ofimplementation
一、引言
PPP模式是政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership）的简称，在当前我国新型城镇化建设的政策背景下，它是一种基于契约精神的风险共担、利益共享的加强基础设施建设的新型投融资模式。作为水利工程、市政公用工程等基础设施建设、供应领域的民营公司，应该如何抓住机遇，转型发展，本文从掌握政策、筛选项目、熟悉地情和退出机制四个方面，就民营公司参与PPP模式的路径浅谈几点看法。
二、PPP模式尚存的问题
1、目前关于社会资本的界定尚有争议。
发改委的界定为非政府财政直接投资的资本皆为社会资本，范围比较广；而财政部界定不包括政府投融资平台，范围则相对较窄。因此，在地方层面，地方政府往往对此种财政部和发改委的职责交叉情况难以适从。
2、法律存在空白。
从2014年到2016年各部委发文中进行梳理，主要是管理办法、指导意见和实施意见等，尚存在法律空白。当前财政部《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）处于征求意见中，尚未正式生效。
3、PPP模式的界定。
发改委界定PPP模式涵盖我国之前实施的BOT、TOT、BOO等操作模式。财政部界定PPP模式与BOT、TOT等操作模式并列。
另外，部分PPP项目论证不充分，对于PPP项目“上冷下热”的态度，以及民营公司参与热情不高等问题困扰着PPP模式的推广应用和落地实施。
三、PPP模式的几个关键
1、交易结构设计。
政府为吸引社会资本，以资本方式出资合作。从地方政府角度来看，当前地方政府债务规模较大，2016年新增地方债务规模预计3万亿元，因而地方政府希望凭借PPP模式来撬动社会资本，尽量少入资甚至不入资为佳。同时，借助发改委发布的两批PPP项目来分析，运作模式以BOT、BOO、BOOT、TOT等为主。显然，地方政府希望社会资本既要发挥资本优势，又要发挥专业优势，不断创新，提高效率，深挖潜力，通过降低成本费用来提高利润绩效。而且，PPP项目回收期限也直接影响盈利水平，社会资本应该进行审慎的可行性分析。另外，公共事业行业项目，地方政府会发挥定价、调价，甚至财政补贴机制等，来保证PPP项目投资收益率。
2、退出机制确定。
当项目回收期限到期，会存在社会资本方无偿移交给政府，政府回购等正常退出方式，也存在项目搁浅，通过仲裁、诉讼等高成本的非正常退出方式。社会资本的选择，在项目市场准入方面，设置的门槛较低的概率较大，而在退出机制保障方面，则更应该审慎研究。
例如，设计政府兜底条款。增加传统的土地所有权或使用权、广告投放或运营权的置换等资源置换方式；还可以增加适当的项目补贴机制等新方式。而且，充分发挥资本市场的活力，借助资本市场渠道来确保退出机制。其中，北京碧水源科技股份有限公司以PPP模式投资云南水务公司后，该项目公司于2015年5月在香港联交所挂牌上市，为碧水源公司提供了高效便捷的资本市场退出选择。
四、PPP项目的筛选原则
当前已经公布的PPP项目涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
从产业迁移的演进来分析，“十一·五”期间是高速铁路投资的黄金期，“十二·五”期间是水利基础设施投资的黄金期，估算额度为2.8万亿元。“十三·五”期间，会是什么产业的投资黄金期呢？一组数据显示，未来3-5年，预计城市地下综合管廊每年新增投资1万亿元。“十三·五”期间，估计城市地下综合管廊投资额度约为3-5亿元。因此，城市地下综合管廊将会是“十三·五”期间国家基础设施建设的重点领域。
其中，住建部联合国开行、农发行出台金融政策支持地下综合管廊建设，而且，由国开行发起的中国金融促进会和中国市长协会主办的中国城市地下综合管廊专项投资基金启动500亿元的母基金，子基金在此基础上放大3倍，以此来推动我国直辖市、东部沿海城市和省会城市的地下综合管廊的投资建设，并向建设、运营投资人、银行（表外）、保险、信托等金融机构和其他投资人开放。由此，我国城市地下综合管廊建设在资本驱动下会进入投资建设黄金期。因此，城市地下综合管廊项目是民营公司筛选的重点项目。
此外，政府绩效管理的改革，补救“轻里子”的旧账，以及环保压力的倒逼机制，驱动污水、污泥处理、大气治理等环保领域投资建设力度加强。从发改委披露的两批PPP项目名单来分析，直辖市、东部沿海城市以及省会城市的的郊区、经济开发新区的污水、污泥处理项目仍然占据较大比重，并且单体项目初期投资额度在几亿数量级别，适合民营公司的转型试点。
五、地区情况的调研重点
由于经济的不均衡发展，我国东、中、西、东北部各个区域经济发展水平各异。在东部沿海地区率先发展战略的指引下，先进带动后进，并且藉希望于经过京津冀协同发展、长江经济带协同发展和“一带一路”发展战略的落地实施，最终实现经济的均衡发展。
在此国情下，特别是在我国各个地区政策导向、资源禀赋各异，财政收支参差不齐的现状下，民营公司开展PPP项目试点，需要进行深度区情调研，以此作为筛选项目、设计交易结构和确保退出机制的依据，并确保PPP试点项目合理有效地落地、实施。
1、合理选择量化指标。例如，连续三年税收收入、公共财政收入中税收收入占比等作为衡量地方政府财政质量的指标；连续三年政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等作为衡量地方政府债务管理的指标；连续三年的产业结构比重作为衡量地方产业转型或可持续发展进度和力度的指标等。
2、重点调研地区资源结构，主要指土地、矿山，以及广告经营权、电信经营权等公共资源，以此作为政府兜底条款的计划备选项。
3、重点调研地区相同或相似项目案例的投资、设计、建设和运营等情况，特别是失败案例，失败的原因等，以此作为风险规避的重要参考项。
六、PPP模式的典型案例
（一）以北京地铁4号线为例，北京地铁4号线是国内首次采用PPP模式的成功案例。
1、交易结构。工程项目总投资153亿元，包括A、B两部分,A部分由政府投资方负责洞体、车站等土建工程的投资建设，计107亿元；B部分由社会资本港铁、京投、首创合资投资组建的PPP项目公司来完成车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，计47亿元。
2、运作方式。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议，特许经营30年，并考核PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标。
3、在项目生命周期的不同阶段，政府与社会资本进行交易结构调整。
在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司，以保障其正常投资收益；
在项目成熟期，政府通过调整租金或固定租金方式令政府投资公司参与收益分配，以保证收回部分政府投资，又避免PPP项目公司产生超额利润。
PPP项目公司的主要收入来源是票务、广告资源经营权、电信资源经营权等。引用香港铁路有限公司中国业务介绍，4号线B部分项目全部投资内部收益率和资本金内部收益率等指标达到并略超出特许经营谈判阶段投资方的预期。
在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
4、退出机制。在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府。
（二）以“鸟巢”为例，“鸟巢”采用PPP模式投资、建设，但在运营中失败。
1、交易结构。“鸟巢”投资总计近32亿元，由中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建PPP项目公司--国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。
中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢”由北京市政府收回。
2、失败原因。北京市政府对“鸟巢”经营者进行股份制改造，中信联合体放弃了30年特许经营权，获取永久股东身份，我国大型体育场馆首次应用PPP模式建设、运营失败。
原因归结为：一方面，设计上对体育场赛后商业运营考虑不足，以及政府限制较多等影响赛后“鸟巢”商业效率最大化。另一方面，体育场馆经营经验不足，严重缺乏体育产业资源，赛后运营效益欠佳。
七、PPP模式的风险控制
1、掌握PPP模式相关政策，并熟悉相关上位法律法规与PPP模式相应政策可能存在的矛盾冲突，以尽力在相应模式设计阶段，规避相应的政策风险。比如，在特许经营权交易结构下，总承包（EPC）单位在中标PPP项目后，是否还需要对施工进行招标，若再招标，利润率以及投资回收期是否会受影响等。再如，在兜底条款设计中，政府承诺通过减免税收方式来保证PPP项目的利润率，如此是否会与税法的相关规定冲突呢？
2、筛选合适的PPP项目。以几亿数量级别的投资额度，民营公司产业可以纵向、横向延伸的相关产业，项目所在区域财政收支平衡程度等为筛选标准，合理判断适合民营公司实力的PPP项目作为试点项目，通过整合资源，发挥专业优势，提升管理效率，积累项目经验，锻炼项目团队，从而不断提升民营公司项目运作实力，为逐渐承接大项目夯实基础。
3、熟悉项目所在地的政情、商情和民情。通过项目所在地的深入调研，了解项目提出的技术经济背景，其论证是否充分，是否存在技术、政策、自然、宗教、风俗等各种隐患。还要了解项目所在地是否存在相同或相类似的项目案例，特别是失败或搁浅的项目案例，其失败或搁浅的原因是否是民营公司所能规避的风险范畴等。
4、充分利用资本市场活力，借助资本市场渠道来确保PPP项目退出机制。上市民营企业可以借助资本市场平台，将进入建设后期或运营期的PPP项目进行资产证券化，盘活存量资产。非上市民营企业可以通过股权出让、股权置换、并购重组等方式实现退出。
[1]刘山.我国民营公司实施PPP模式的路径浅析.时代金融,2016年5月下旬.
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