地方政府谈PPP实践

今天我们请的五位嘉宾都非常有代表性，第一位嘉宾是河南省财政厅朱焕然厅长，应该说河南的PPP在中原绝对是崛起，可以代表中部地区PPP发展的趋势。第二位嘉宾是郑建新厅长，在华南地区，湖南省应该是PPP领军的省份，另外建新厅长在PPP的理论和操作层面出了一些书籍也做了深入探讨。池州市是财政部第一批示范项目，而且赵书记的领导下打造全国知名的池州PPP发展模式。而且赵书记作为全国人大代表是连续两年提议全国人大立法，而且两年的呼吁在今年7月7号的国务院常务会议终于落地，现在国务院法制办牵头起草。最后一个是大理州的杨宁书记，大家知道云南是我们国家多民族的省份，也是国家需要更加追赶和发展的地区。大理作为一个追赶发展地区如何利用改革开放，如何利用市场力量，如何利用全国人民的力量发展大理，我想杨宁书记在大理的两年多，也是把PPP作为发展大理新的动力。

洱海是大理的母亲湖。近些年随着经济速度加快，城镇化进程增块，旅游客流增速加快，农业面临污染加剧，洱海污染负荷不断恶化，正处于负氧化转化的临界点。保护洱海是当务之急，更是长期艰巨、复杂的系统工程，为此大理编制了《十三五洱海保护治理与流域生态建设规划》，全方位综合施策保护治理洱海，预计投资247亿元，建设八大类215个项目，这些项目越快实施越早收效，对保护洱海越有利。但是对于贫困面大，产业支撑力弱，财力十分有限的大理来讲，困难可想而知。当然，这里我要感谢财政部感谢PPP项目，因为今天来到这里我要告诉大家的是PPP模式为治理洱海提供了最有力地支持。

2015年10月，最为重要和紧迫的环湖节污一期工程，列入财政部第二批PPP工程项目建设，批复投资349亿元，以标的+DBFO方式投资约30亿元，今年完成投资不低于10亿元。2018年的上半年将投入运营，仅这一个项目的投资就超过了“十二五”洱海保护治理的总投入。近期规划28亿元的环湖节污项目通过评审上报财政部，同时我们也加快工作争取更多的项目得到财政部支持。大理是PPP模式的受益者，今天我想跟大家分享我对PPP模式的三点体会：

一是PPP模式解了政府之困，保护治理洱海我们有规划、有项目，但是我们缺资金、缺人才，大理与水环境集团合作，政府用1亿资本金撬动企业投资建设，签约控制价为29.8亿元，比招标价节省了近6亿元，政府以收取洱海保护费、污染处理费和争取上级补助方式30年完成回购，解决了政府最急迫、最窘迫的钱的问题。大理选择中国水环境集团专业化建设运营工程，代替政府保护洱海的公共服务，企业优化方案并快速推进建设，工期由招标的三年缩短为两年半，解决政府期待早日建成的益民工程。

二是PPP模式实现专业干事，政府通过PPP模式购买服务，依托企业实现了设计、建设、运营、管理，专业的人干专业的事。政府创新了建设项目的模式，发挥制订政策，服务企业，监督管理的职能，可以说政府和企业各尽其能，各得其所，实现了项目合作效益的最大化。

三是PPP模式推动了长效合作，就像PPP经常所讲的，变成了一个长期的婚姻关系。洱海项目三十年的合作期，是建立在政府和企业相互信任，风险共担，合作共赢的基础上。长期的投资、建设、运营期促使企业优化设计，节约成本，缩短工期。倒逼企业既要考虑效率更要考虑质量。政府以环湖节污的效果监督约束企业和回购项目。通过PPP模式，政府找到了一条依托市场的力量履行公共职务职能，对大理来说最重要的是履行了保护洱海治理的职责，推动大理绿色发展。

PPP项目在大理刚刚起步，来参加该会议也是对PPP模式的一种感激，也是对财政部实施这样对地方特别是对西部地区有支撑作用的重大变革性地项目模式的一种高度认可和支持。在这儿我也请求焦小平主任、请求财政部加大对大理洱海保护项目治理支持和其他项目支持，让大理弯道超车跨越发展。在PPP模式的支持下，全力以赴推进保护治理洱海项目实施，让世代憩息在大理的各族人民绿色生活，让旅游的朋友们尽享沧海洱海的魅力。

2014年以来，河南省政府出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，转发实施了财政部系列文件，并及时成立了PPP模式推广运用工作领导小组，省财政厅具体履行政策制订、业务指导、运营补贴、信息管理、宣传培训等职责，并会同有关部门加强对项目运营的监督指导，财政厅内部建立了工作协调机制，成立了专门的PPP管理中心，全面推动河南省PPP工作，总体来说基本形成了四个体系：

一是建立项目收集推介体系，一是建立省级PPP项目库，规范引导省级相关部门和市县政府做好项目入库工作。按照申报项目性质和成熟的程度，将储备项目细化为意向项目、备选项目和推介项目。将项目库申报范围、入库条件、申报程序和评审的要求进行公开，采取季度动态调整，同时建立了省、市、县联动PPP项目推介机制。二是加强项目督导，围绕加快项目推介，推介项目落地实施，建立项目督导机制，明确督导责任人。三是注重示范带动，重点发挥入选财政部41个示范项目的带动作用。召开示范项目交流会和现场观摩会，开展落地项目讲解，推广经验。通过《河南日报》刊载参与相关项目典型案例。

二是建立信息公开，宣传培训体系。一是搭建信息平台，在省财政厅官网向社会发布ppp信息。二是建立三个库，先后开发了中介咨询库、合作伙伴库、金融机构库等三个网上填报推介系统，保证信息公开透明。截止到目前，中介咨询机构入库14家，合作伙伴入库78家，其中有民营机构39家，占到一半。金融机构入库19家。

三是注重宣传报道，编印河南省政府和社会资本合作的简报，重点向省委、省政府四大班子报道，PPP宣传很重要的一点是要向领导宣传，领导明白了才能好办。中央电视台、河南日报、河南电视台等主流媒体先后对河南典型的PPP项目主要的做法进行了推介，取得非常好的宣传坐月。

四是加强培训。与省委组织部联合培训市县与行业主管部门联合开展培训，与金融机构联合开展综合培训。对实施机构也做了全面培训，三是建立了项目融资，支持体系，按照财政部关于印发政府投资基金暂行管理办法通知要求，明确支持在基础设施、公共服务领域设立相关基金，一是争取中国政企合作基金，，支持河南省共享，签订项目，已经落地20亿。二是设立河南省PPP开发性基金，在全国我们率先设立了PPP开发基金，由省财政注资10亿元，金融机构出资40亿元，设立了规模为50亿元的河南省PPP开发性基金。三是通过新型城镇化基金支持PPP项目融资。协调三支规模各一千亿元新型城镇化基金以及合作的金融机构对PPP推介项目进行融资支持。四是通过政策性金融和开发性金融支持PPP项目，争取国开行、农发行对已经列入国家和河南省5年棚户区改造规划和年度计划开工计划PPP项目给予支持。五是与相关投资机构合作设立城市发展基金，一带一路发展基金等一些方面的基金，积极支持全省PPP项目落地。四是建立相关政策，研究基金体系，承担了中国财政学会您度重点课题PPP项目中的难题与对策研究。二是财科院在编制我们省的PPP工作规划方面给予指导和帮助。三是编制政府采购PPP磋商PPP的文本，四是汇通行业主管部门编制市政等八个领域的文本，此外向市县征求有关问题和课题，把相关PPP工作，推广PPP工作纳入政府支持经济和社会发展的政策。在政策的研究上，我们感觉到下一步拓展的空间比较大。

两年多来，湖南省PPP工作可以说是如火如荼，成果显著。概括起来我们叫“1234”。“1”是成立了全国第一个省级PPP管理办公室，“2”是出版了两本书，一个叫《新常态下的合作伙伴》、《PPP一千问》，可能大家在展台也看到了，据焦主任介绍，这是全国第一本。“3”是推出了三个批次的199个项目，总投资额达到3109亿元，其中纳入财政部示范项目有12个，前两批82个示范项目签约率达到76.8%，落地率接近50%，处于全国领先地位。“4”是4个平台，我们构筑了宣传平台、制度支持平台、中介服务平台和综合信息平台，在PPP项目推进过程中，我们省非常重视发挥政府作用。

我们有几个方面一是重质量、把好相关关口，注重优选项目，建立逐级多轮值筛选机制，事先成立了财政、发展、环保、法务等部门，以及行业主管单位组成的多部门考核小组，项目信息面向社会平台，对项目初选把关，省级项目库，咨询服务机构库、专家库以及连接省、市县三级的综合信息平台，并充分发挥第三方专业机构的作用，突出无由所值的评价和政府承受能力的认证。从源头上筛选项目，把PPP项目与政府债务进行联动管理，从去年开始，省级在交通领域试编重大基础设施项目债务预算，这也是全国第一个，我们在湖南省省级，长沙市和郴州市搞了基础设施项目债务编制，今年开始做准备，明年要在全省建立市、县都要编制的债务预算。2016年我们已经扩大到水利、能源、保障性住房等领域，按照我们的要求，所有的这些领域没有纳入到债务预算编制的PPP项目，一律不准实施，我们就是要把PPP项目纳入政府债务预算的笼子，既要提高项目的可行性，也要防范债务风险。昨天听一些嘉宾讲，政府怎样履行企业精神，怎样执行企业精神？我想能够纳入债务预算，金融机构也就放心了，我们政府财政部门也就不会在意了，能不能还得了？新官是不是不理旧帐，就可以避免这些文化。

二是重宣传，扩大社会影响，积极推行引进来、走出去，三管旗下抓宣传。今年我们开展三座城市、四场会议、跨区联动的宣传活动。我们在长沙举行了PPP省级项目的发布会，在香港、湖南对接一带一路的海外融资对接会和专项推介会，借助北京科博会平台，向全国、全世界推广。还成功举办了“世界银行全球基础设施建设基金GIF第三次顾问委员会的PPP在中国”的国际论坛。通过这些平台把PPP项目很好地向大家推荐，让世界了解湖南，让资本进入湖南。

三是重推介，推动供需匹配，推出的199个省级示范示范项目中，主要涵盖生态建设、环境保护、交通运输、市政工程、医疗卫生片区开发、旅游、职业教育等各个领域，对资本类型，我们对接的类型有全国社保基金理事会，央企、地方国企、民营企业以及银行、保险、信托、基金等各类金融资本，受到了普遍欢迎，我们还注重加强与世界银行、亚行以及全球基础设施基金，中国PPP合作基金加强合作。积极争取试点等支持，进一步拓宽融资渠道。

四是重契约，尊重市场规律，贯彻法治精神，规范合同审核，严格按 协议办事，让市场起主导作用。注重推动风险与回报匹配，建立财政奖补贴息等扶持政策，以及价格调节机制，稳定社会资本预期，调动社会资本的积极性。

当然正如有人比喻的PPP，是一段长久美好的婚姻，而不是一场短暂华丽的婚礼。我们省PPP工作开展时间不长，还面临很多的问题和挑战，下一步完成激励政策，营造良好环境，推动PPP工作向纵深发展，我们也期待能够与国际国内各种资本加强对接务实合作，实现合作共赢与湖南省的改革发展成果一起共享。

池州市是长三角的新成员，也是长江经济带上重要的港口城市，位于安徽西南部，整个国土面积是8839平方公里，160万人口。池州市拥有很多国家级奖项，像国家级森林城市，国家人居环境奖城市，全国文明城市提名城市等。近年来，在财政部和住建部的直接主导下，在PPP领域进行了有力探索，创造了一个成功的案例，在这个案例上面我们做得比较精致，所以今天有幸来与大家进行交流。

我们成功的案例就是主城区污水管理和管网建设，管排一体的项目。项目2014年底签约，总投资是20亿元，我们正式运营一年多以来，应该是说效果非常好。项目一签约，重要方深圳水务就立即进场，对地下管网进行专业化疏通，进行填平补齐。所以项目签约以来，一年多的时间但是我们经历了两个雨季，就是去年的雨季和今年安徽省受到了一定的洪涝灾害，在这两个雨季里面，虽然降雨超历史，但是主城区实现了雨季没有海景的这一转变，所以群众是满意的，我们城市方方面面也是满意的。

合作现在看来是效果非常明显实现了多方共赢，我们的PPP案例主要注重在整个从设计到项目签约是5个方面的注重：

第一个是注重整体的统筹设计，我们对项目的设计理念就是要进一步地理清政府、市场和社会的关系，在整个设计过程中，我们把政府定义为规则的制订者和市场的监管者，政府的角色主要就是定位于这两个方面，政府要从公共服务建设和管理，建设和运营中撤出。我们当时定位是把政府角色定位很明确，政府撤出来让市场主体去做，我们财政花钱买服务，在监管方面引入社会监管。例如监管主要是监测它的进水和出水浓度，还有10%的社会公众参与。就是公众门口家是不是管网堵了，不通了要投诉立刻反映。所以在整个项目设计过程中，主要是要理顺这样一种关系。

第二个注重是注重优选伙伴。这个理念就是专业人干专业事。选择伙伴时，按照PPP要求公开竞争、平等，但是也不是什么人都能参与。我们当时与住建部、财政部汇报是有一些条件。这个条件主要是专业，就是它干过有过专业的业绩。还有诚信体系没有不良条件，后来住建部委托安徽省住建厅出了一些符合条件企业的短名单，在短名单里面，池州市政府与所有企业进行接触，后来有4家企业选择参与竞标，最后由国家指定的专家，就是住建部帮助我们抽选了50位专家，然后这50位里面抽选9位专家评审挑选，最后是深圳水务中标。

第三个是创新融资，在选择过程中我们要建立合资公司，深圳水务中标出资80%，政府底下的管水务的水务集团是政府平台，这块出资20%，所以整个来说应该是资信程度比较好。选择融资方时，因为我们是财政部第一个签约的项目，所以大家都愿意进入这个领域。再加上财政部的推介，各方机构都愿意融资，在这种情况下我们考虑多方利益，都找到了政府。实际上融资主体已经不是政府，是合资公司，找到政府，政府就牵线搭桥，最后各家银行也是为了尝试，愿意付出改革的成本，所以他们选取的方式就是银团贷款，按照中长期贷款下浮了10%的基准利率与企业进行了合作，合作过程中，我们整个是以项目公司为融资主体，政府对相关债务不承诺、不担保。项目公司以其合法享有的应收帐款的收入为质押，无需提供其他资产作为担保。收益是我们与深圳方签的协议，这个协议是由人大出的，所以这个收益是有保障的，以收益作为质押，就不要提供其他资产提供担保。简化程序也解脱了政府，锁住了金融机构的风险。

四是注重各方的风险管控。通过调价机制和合同管理来保证企业的合法权益，这里面风险是多方的，政府与合作方也有风险，但是企业诚信风险政府最担心这个。企业就是担心市场的变化，服务备用的风险。如果企业一旦出现风险，那金融机构势必就会有风险，所以把企业的风险要化解这是非常重要的环节。所以我们在合同里面就有约定，为了保证合法权益，我们政府规范了单价的调价机制，基本上是三年调整一次，这样有利于分散项目公司的运营风险，确保企业的利益。合同双方就项目可能遇到的风险及应对措施进行了设计，对新建项目的程序和付费机制等进行了完善。实现了风险共担和有效控制，对双方发生违约的仲裁机构都进行了明确。

五是加强监管，努力实现社会治理体系和社会治理能力现代化的制度创新。该PPP项目前后进行了一年的时间，召开多次会议，经了专业咨询机构。向人大、政协征求意见进行通报，以法律的形式确定下来这个项目。在项目过程中，包括例如在招投标过程中，选择什么指标为主指标，选择什么样的对象等，这都召开过多次会议，我们之所以把一个项目做成这么精致，关键是在项目当中不仅仅是把项目当成投融资的改革，最重要的是政府职能的改变，以及社会治理和治理体系能力现代化制度的创新。在整个过程中，建立了一整套考核监管的标准，引入第三方评估和公众参与管理机制，企业主要是突出发挥专长。用按效付费，架起了政府与社会资本双方诚信的桥梁。

应该是说，项目运行到目前，我们注重“五个注重”，而且在环节过程中遇到什么问题解决什么问题，所以我们现在项目实施过程中是非常健康。而且还在拓展。总结前期经验的基础上，我们在安徽省也率先成立了PPP中心，我们也是全国海绵城市的16个试点城市之一。利用海绵城市、 新型城镇化的契机，及时推广与之相关的PPP项目，吸引社会资本参与。

池州是风景非常优美的城市，生态环境很好，交通非常便捷，现在有机场、有高铁、有高速还有162公里的长江黄金水道。今年5月19号，习总书记视察安徽时，要求安徽省在中部崛起中闯出一条新路，要打造绿色发展的样板。所以安徽省委给池州确定了一个目标，池州要争当绿水青山和金山银山有机统一的排头兵。今年上半年我们GDP增速8.5%，要打造绿水青山、金山银山有机统一的排头兵，那就是在发展中保护，在保护中发展，把保护和发展有机统一好。所以池州在增量战略上发展战略新兴产业，全绿旅游和大健康产业，我们也是国家医养结合的50个城市的试点之一。所以池州现在要当排头兵，就要以更开放的胸怀，以更务实的改革的举措来吸引方方面面到池州，参与池州的发展建设，共享发展成果。所以PPP方面我们设计了一批项目，这个项目包括城市的水环境的治理项目，也包括了一些交通和城市基础设施项目，还包括下一步池州发展的，像我们要发展战略性新兴产业，所以我们标准化厂房的PPP项目。还有医药、卫生、养老等领域都设计PPP项目，项目设计的理念就是市场能做的事让市场去做，市场不愿意做的事政府去做，但是政府主要是花钱买服务，所以我们今天也借此机会，也真诚期待更多的民营企业家能参与池州的建设发展，在我们争当排头兵的过程中，我们共建、共享、共赢。

地方政府这块在推广PPP过程中，我感觉我们遇到的最大难题就是作为地方政府尤其是市、县政府可能准备不足，从思想理念各个方面准备不足。同时作为机构投资人准备也不足，就是过去可能习惯招商引资、投资机构到地方那地方领导一定会板子一拍事情就定了、干了，但是要做PPP项目要经过五大阶段将近20个步骤，就感觉到不便。但是政府确实是规范的，同时我感觉到现在遇到的比较大的困难就是我们的咨询机构、服务机构能力也不足。从我们现在目前河南建设的四大库里面，我们的中介机构库入库的只有14家，这个也有选择，中介机构服务不好，地方在推广PPP时又不懂的话，中介机构再服务不好那出问题的可能性比较大，我是觉得三个方面的力量不够。所以这方面我们在培训上，拼命地做培训。转变地方政府的观念，包括地方的一些金融机构，除了引进省外的，欢迎省外的金融机构到河南以外，地方的我们也做培训。

同时推广过程中我们力求规范，看住地方政府不让它违约，同时也要约束投资机构要讲诚信。刚才建新厅长讲到一个非常认同，真正做起来PPP这块，地方政府过去存在的违约现象，不诚信的现象必须解决。我们从预算管理角度是可以做到这一点，所以这一点请大家放心！

我谈几点感受，PPP推行最难的是认识问题。今天在座的各位朋友、各位来宾，应该是对PPP比较在行的，但是在市、县一级，在乡镇这一级还有大量的工作可做。湖南我亲自给他们讲课讲了六次，每次五、六百人以上，还不够。我们也编了两本书普及还不够。现在很多人认为PPP是三种，第一种是万能论，第二个是速成论，第三个悲观论，万能论就是认为PPP是万能框，什么都可以往里面装，BT的，就是以前各种各样的建设，为了政绩观就往里面装。第二种是做了PPP什么都解决了，第三个是PPP绝对实现不了。所以认识不到位是很大的问题，我们要推PPP，怎样帮助大家思想观念摆正，把错误地认识说清。

第二个就是政府怎样真正地履约，现在很多的市县委书记为了搞政绩，在城乡、城市与城市之间建一条大的快速汽车通道，就是快速路。或者是很大的沿江风光带这不是不可以做，但是它忘记了我们PPP有一个规定，不要超过基本支持度的10%，有些地方你财政给书记县长讲，超过10%财政承受能力了，可是你能力有书记大吗？让你办就得办。结果PPP做出来政府做不了，政府购买服务项目做不了。所以我们要特别注重编制地方政府的债务预算，一旦PPP项目都纳入债务预算，那么你们所有的金融机构也好，中介机构也好，社会资本也好，你们加入PPP合作的时候，咱们就放心了。昨天拿出来的很多推介项目，很多是政府付费。我提醒各位但凡政府付费和购买服务的，你们一定要很好地评价，到底它的市县财政收入是多少。如果咱们今天参会的各位，我们形成一个共识，推动地方政府市县以上迅速地编制地方政府债务预算，没有纳入债务预算的，所有政府购买服务、付费的PPP一律不去推广。如果做到这一点，我想这个支付的风险、履约的职责都可以很好实现，咱们PPP就可以很好地推行。

我认为财政主要是可持续，我们现在做的项目，优先考虑的是现金流的产品。例如我们污水管网一体化项目以后，我们对公共停车场项目就采取了PPP项目。这个应该说从现在运行情况来说也是比较成功的，所以对我们来说一个是现金流的项目，第二个是财政推的项目要可持续，与我们的财政收入、与城市整个的发展要相匹配，这是财政上面的问题。

第二个是政府最希望的要有一整套的法律体系来规范PPP的行为，因为我们在现实推行PPP过程中，有很多的法律障碍在困扰着我们。我们原来的关于公共服务的法律法规都是政府来进行，但是现在民营资本进入，这些法律法规是大家，例如《招投标法》和《采购法》本身就是不一致的，所以政府希望有一部PPP法来规范，作为母法然后底下有相应的法律法规。第二个是希望诚信，全国统一的征信体系，开放征信体系建设。这样约束政府、市场各个主体的行为，使大家能够所有的行为与初心一致，保证PPP项目能够长期顺利进行下去。

首先给大家作一个自我介绍，因为大理州委杨宁书记，省里面有一个非常急重要的会议，所以发言完她提前走了，由我来参与讨论。我是大理市委书记，大理市是大理州的附属所在地。刚才听了几位领导的发言很受启发，特别是刚才的问题在PPP项目推进过程中，我们需要不断反思和思考。不断认识PPP，通过去年以来在大理州和大理市的实践，我们感觉到PPP发展到现在的过程，我们感觉需要有一些顶层设计方面的提升和规范。也就是刚才几位领导谈到不要把什么东西都往PPP里装，不要把PPP做烂。中国最怕的事就是一窝蜂，什么东西热就往什么东西去一窝蜂地涌上去，有很多的教训。所以在现在，我觉得我们应该冷静地思考。

在PPP的实施过程中，从西部地区来说确实对解决我们的资金问题，解决人才问题，解决我们的专业化运作问题发挥了重要作用。但是我们感觉到有一个很大地困难，就是我们一些纯公益性的，没有使用者付费的这样一些纯公益性项目未来的回购压力非常大。我想如果从国家层面鼓励支持PPP项目，能够有一些统筹的政策出来，加大对西部地区这样的一些基础设施建设的支持力度，而且对PPP项目在一些专项资金上也能得到支持，可能对PPP下一步地运作会产生非常重要的影响。我们在实践中感觉到财政部非常重视，从PPP出台以来出台了若干个规范性文件，对于规范PPP的运作起到重要的作用，但是从国家层面如何来统筹各部委，在顶层设计上来支持PPP，这一点我觉得是还不够的。我们建议、希望国家层面能够从顶层设计上出台一些政策，统筹各部委出台一些制度性的东西、法规性的东西，来确保PPP的健康、可持续发展。