PPP，即Public-Private-Partnership的缩写。近代，英国最早使用PPP模式开发城市公共基础设施建设。随后，澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国这些发达国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。我国也在PPP模式被世界银行和亚洲银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国后开始大力推广该模式在公共基础设施建设和服务领域的运用。本文将从各国各组织对PPP的定义出发，主要讲述PPP模式在世界主要发达国家和我国的发展情况。
一、 PPP的定义
PPP，即Public-Private-Partnership的缩写。由于 PPP在不同国家和地区的发展程度不同，导致了目前PPP的定义还没有公认一致的说法。同时，又由于不同人从不同角度对PPP会有不同的理解，也导致了英文PPP有多种译法，如公私合营/合作、公私合伙、政企合伙/合营等等，下面列举几种具有代表性的定义供参考。
联合国发展计划署（1998）将PPP定义为政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。同时，在风险分担方面，政府也不是把某个项目的责任全部转移给私人部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
联合国培训研究院将PPP定义为是涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是为了解决当地或区域内的某些复杂的问题。在上述定义下，PPP包含两层含义，一层是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；还有一层是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系，目的是为了向私人部门提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
美国PPP国家委员会将PPP定义为是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
加拿大PPP国家委员会将PPP定义为是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在合作各方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。
香港政务司效率促进组将PPP定义为是一种由合作各方共同提供公共服务或实施项目的模式。在这种模式下，合作各方通过不同程度的参与和责任承担，各自发挥专长，包括特许经营、私人部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙企业等几种方式。
世界银行将PPP定义为是政府和社会资本就提供公共产品和服务签订的长期合同，其中社会资本承担实质风险和管理责任。
亚洲开发银行将PPP定义为是为了开展基础设施建设和提供其他服务，政府和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
从上述各国各组织就PPP模式给出的具有代表性的定义可以看出，虽然PPP现在尚无统一的定义，但其本质可以归纳为以下几个关键字：政府公共部门、私人部门、合作关系、提供公共项目或服务、风险分担和利益共享。
另外，根据国外的定义，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系；而狭义的PPP是指政府与私人部门组建特殊目项目公司(SPV)，引入社会资本，共同设计开发建设公共产品或服务，全程合作，共担风险、共享利益，期满后再移交给政府的合作模式。
在我国，财政部将PPP译为“政府和社会资本合作模式”，这里所说的社会资本，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但本级人民政府所属政府融资平台及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府管辖区内的PPP项目。通常，PPP在我国可被理解为是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以利益共享和风险共担为特征，双方发挥自身优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，即政府部门负责公共产品或服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化；而社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。
二、PPP的起源
英国是最早采用PPP模式开展公共基础设施建设的国家。虽然早在1990年之前，政府就积极采用通过外包、公私合资和伙伴关系等方式吸引民间私人资本参与公共基础设施的建设，但当时的政策要求必须证明该项目在民间资本参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，这或多或少的为政府推行民间私人资本参与公共基础设施的建设带来障碍。
直到1992年，马斯特里赫特条约（Treatyof Maastricht）的签订及英国在该协议上对降低财政赤字的承诺，促使了英国开始对电力、电信、自来水和煤气等公用基础设施进行了大规模的市场民营化改革，并提出了“私有化无禁区”的概念，即将原先有政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院，通过不同形式转让给私人部门经营。同时，上述改革政策也可以帮助英国政府缓解紧缩的财政压力,把政府的债务转化为私人部门的债务,并将公共基础建设项目中存在的建设时间超期以及成本超支的风险移给更加专业的私人部门去规避或承担，从而帮助基础设施项目建设筹集更多的资金，增加基础设施的投资规模。
为了尽快推动上述市场民营化改革,英国财政部在1993年设立了私人融资工作组，第二年又宣布，所有资本性投资项目均需要进行私人融资可行性的测试。随后，私人融资工作组于1995年出版了系统性介绍私人融资（PrivateFinanceInitiative, PFI）模式的手册。两年后，英国财政部又设立了工作组专门负责PFI推广工作。为了向政府部门提供更好的技术支持并推动整个PPP市场的发展，在英国财政部门的牵头下，政府和私人部门于2001年设立了政府的咨询单位——英国伙伴关系（PartnershipUK）组织，并替代了前期的财政部工作小组。在英国伙伴关系组织全面推进PPP工作10年之后，英国财政部又于2011年设立了基础设施局（InfrastructureUK），全面负责PPP工作。在相关法律法规逐步完善并建立完整的辅导机制的条件下，PPP模式在英国得到了快速发展，英国政府也建立了完整的法律、政策、实施和监督体系，迅速积累了大量案例经验和研究成果,英国的PPP模式也很快成为世界各国学习效法的标杆。
英国的PPP模式主要有以下几个特点：（1）公共基础设施项目超期完工的风险、成本超过预算的风险、后期经营运营的风险全部转移给私人部门。（2）英国PPP项目运营周期比较长，一般会在25年到30年，最少也有10年，长的要达到40年之久；（3）英国PPP模式是以产出为基础的，即只有在项目完工且能够达到预期的产出目标时，政府才开始向投资者付费。项目完工前或完工后却没有达到预期目标的，政府不向投资者付费；（4）在英国，以PPP模式投资的领域中，交通项目所占的金额比重较多，医疗和教育所占的数量比重较多；（5）英国PPP很少采用特许经营的模式，而是采用PFI模式，即政府付费模式，即便是交通项目，绝大多数也是采用PFI模式。即使采用特许经营的模式，英国政府也不提供补贴。理由是如果给予补贴，政府又将承担其经营风险。
PPP模式已在英国发展了20余年，总体来看，取得了相当令人满意的成绩。首先，在扩大利用社会民间资本、提高基础设施和公共服务方面，英国财政部认为绝大多数的PPP项目能够满足成本预算以及工期时限的要求，甚至有些项目出现了工期提前以及实际成本低于预算的情况，并且也认为PPP项目的运营绩效要优于预期。同样，英国国家审计署也宣称，PPP模式已成为英国中央和地方政府采购基础设施的主导方法。其次，在完善英国现代化政府采购和治理机制方面，PPP模式促进了英国政府现代化治理的进程，其在实践中形成的理念、机制和方法影响了英国的政府采购方式，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。
总体而言，英国的PPP模式在世界范围内发展最为成熟，其运作模式也深刻地影响了欧美、亚太和拉美等国。这些国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。
三、 各国法律环境下PPP的发展
除了前述的英国之外，澳大利亚、加拿大、美国、日本、法国这些发达国家PPP的发展也非常的成熟。这些国家中，有些还会把监狱、警察局的建设都采用PPP的模式进行。PPP模式从国际上的发展来看,其适用领域从道路、桥梁、港口等经济基础设施到医院、学校、住房等社会基础设施，项目业态从道路、住房等硬态设施的建设到职业培训、社区服务等软态设施的建设。
（1）澳大利亚
澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面同样处于世界领先地位，其PPP模式的运用主要分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。
在政府机构监督管理方面，澳大利亚在2000年就已建立了地方性的PPP管理机构。到2008年，澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施（InfrastructureAustralia, IAU），推广PPP模式在基础设施方面的运用是该机构的职能之一。
在法律制度方面，虽然澳大利亚在国家层面没有对PPP有专门立法，但IAU在2008年发布了一整套全国公私合作指南，用以规范PPP项目的运作，各州也在此基础上再制定适合本地运用的操作指南，这些指南是各州开展PPP项目的主要依据。
在运营模式方面，澳大利亚运行PPP最普遍的模式是投资者成立一个专门的项目公司，由该项目公司与政府就融资、建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年。一旦项目公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进，最后在合同到期时项目资产将无偿转交给政府。
虽然澳大利亚在推进PPP模式的进程中，曾为了促进经济增长和提高效率，不断的加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多得交由项目公司承担，使得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分PPP项目以失败告终。但是，最终澳大利亚还是通过不断的汲取经验和教训，从保障私人资本的权益出发，充分发挥政府和私人资本的各自优势，使得PPP模式能够在基础设施建设中良好的运用和发展，也保证了澳大利亚能够在PPP模式实施基础设施项目方面处于世界领先地位。
（2）加拿大
加拿大是国际公认的运用PPP模式建设公共基础设施和服务最好的国家之一，其PPP模式的运用主要涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。
在政府组织保障方面，加拿大在2008年建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPPCanada）主要负责审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP模式管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP单位合作，推广PPP模式在公共基础设施中的广泛运用。PPP Canada由加拿大联邦政府所有，并通过财政部向国会报告，且具有独立的董事会。加拿大联邦政府选择这种组织形式是因为这可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作，在管理上具有更高的灵活性。
另外，加拿大联邦政府为鼓励地方政府采用和推广PPP模式，在PPP Canada设立了一个规模为12亿美元“P3加拿大基金”，任何层级的地方政府都可以申请该基金，适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，但该基金对项目的投入加上其他的联邦资金援助不能超过项目建设成本的25％。
在法律制度方面，加拿大各级政府积极制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。加拿大工业部出版的《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》是目前PPP项目在加拿大运作的主要依据。
（3）美国
美国实际上在很久以前就在使用各种形式的PPP，主要涉及交通、水利等公共领域。但在上世纪90年代，为了在不提高税收的前提下向不断增长的人口提供公共服务的情况下，美国政府开始大力推广PPP模式在公共基础设施中的运营。目前在美国，PPP模式己经延伸到了几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理，甚至在军事、航空航天等领域，私人部门参与公共基础设施建设的力度也日益加强。
由于美国作为一个联邦制国家，各个州和地方政府都具有比较大的自治权，因此各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。
但是，PPP模式在在美国也面临很多阻力，如美国的税收体制等方面的原因，因为根据法律规定，美国的联邦政府和州政府有权发行债券。债券是免税的，而私人部门融资则要缴税，这就使私人投资的成本高于政府投资，在客观上无法促进私营部门的参与。
（4）日本
日本最初引入PPP模式的目的是为了在公共行政服务方面缩小政府的规模，经过20余年的实践探索，日本的PPP事业在取得了良好的经济效益和社会效益的同时，也成为日本基础设施建设的重要力量。
现在，日本已形成了一批具有代表性的PPP机构，包括官方机构、一般社会团体以及专业学术、咨询、教育机构，如日本PFI推进委员、亚洲PPP推进协议会、东洋大学PPP研究中心、亚洲PPP政策研究会、地方自治体公私合作研究会等机构，这些机构在PPP的研究、推广、项目指导等方面发挥着越来越重要的作用。当然，PPP模式在日本的发展，与日本政府，特别是中央政府的支持和推动也是密不可分的。
另外，日本政府也通过立法手段推动着公共服务向社会私人资本开放，1999年通过了《民间融资社会资本整备(PFI)法》，明确了“私营资本能做的事交给私营资本去做”的改革指导原则，随后日本政府又相继发布公共服务改革的政策框架与推进PPP实施的五个“指南”。这些举措为PPP模式在日本的推进与展开创造了良好的法律、行政和政策实施的保障和环境。2009年，日本政府进一步修订、完善了PFI法，将原来法案中规定的PFI活动只针对道路、医院、国家及地方自治体的办公楼等实施，扩大到人造卫星领域。
四、 我国PPP模式的发展和现状概述
很多人认为，PPP模式是最近几年才从欧洲被引进中国的，其实并非如此。早在清朝末年，水务司打算发展自来水，希望朝廷给予希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。慈禧太后在看了这道折子后，在上面批了四个大字——“官督民办”。这四个字里包含了深刻的内容：官督，是强调了官府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序。民办，是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性。慈禧太后“官督民办”的批文，从现代意义上看，就是典型的PPP模式。
但是我国具有现代意义的PPP，还是要以PPP模式被世界银行和亚洲银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国为重要标志。自1995年起，在国家计委的主导之下，几个BOT试点项目相继开展，虽然这些项目最终没能真正起到由点及面的示范效应，但是建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，为中国式PPP的发展奠定了良好的基础。
在2004年，建设部率先颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（“126号令”），办法中将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。在随后的10年中，各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。
PPP模式的真正兴起，还是在2014年的全国两会上，李克强在政府工作报告中提出，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台；同年4月，李克强又在国务院常务会议上提出首批推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与公共基础设施的建设营运，这促进了PPP模式在全国范围的大力推广和运用。
2014年11月16日中央部委发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（下称“国发60 号文”），这是中央部委层面就PPP 模式的推广及实施再度投向市场的重磅“炸弹”，其政策力度之大、所涉层面之广、后续影响之深，已然超出人们之前的想象。
2014 年12 月4 日，国家发改委和财政部不约而同地发布了有关政府和社会资本合作的指导意见、通知及相关指南（具体请参考附件一），至此PPP模式的运用在我国进入的规范化的阶段。
于是PPP在全国多省市掀起了浪潮，2014年9月份以来，部分省市相继出台了有关的政策，并先后推出大批PPP试点项目。截至2014年底，国内已有十多个省市正式出台了相关的地方性法规、规章，包括福建、河南、江西、山东、河北、湖南、四川、安徽、江苏、浙江、昆明、青岛等省市。
现在，从PPP模式在中国适用的类型来看，PPP模式在中国可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”进行分类[10]：
按照“收入来源”，PPP模式可分为：使用者付费模式、政府付费模式、使用者付费和政府付费混合模式。
按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交等模式。
PPP模式在中国主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
从PPP模式在中国运作的基本框架来看，一般是由社会资本依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目融资由社会资本或项目公司负责，项目公司通过与建设承包商签订建设合同的方式完成项目的建设。随后政府通过与项目公司签订特许经营协议将项目的特许经营权交给项目公司，项目公司可自行运营或委托运营商运营该项目。在项目运营期满后，项目公司将项目无偿转交给政府。由此可见，我国在运用PPP模式上存在政府和社会资本利益共享、风险分担的特征。
总体而言，在中国，PPP项目公私双方的利益并不局限于项目本身，而与社会公共利益密切相关。PPP项目中的任何风险，无论其分配机制如何，最后都是公私合作双方以及项目受众的共同风险，所以在项目前期做好主要风险的防控及应对措施显得至关重要。无论如何，长期、稳定、多方共赢的项目模式，应是PPP模式在中国发展的不变方向。
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！