PPP模式推动产业新城发展的问题与优化建议


来自:经济纵横杂志社     发表于:2019-12-22 23:33:32     浏览:264次

PPP模式推动产业新城发展的问题与优化建议

    作者简介:贾康,中国财政科学研究院研究员;吴昺兵,中国财政科学研究院博士研究生。

一、引言

  推进新型城镇化建设是我国实现现代化的必由之路,这一过程不仅蕴含和可释放强大的经济发展潜力,推动产业转型升级和区域协调发展,还将作为一项重要的民生工程,推动基本公共服务均等化进程。深入推进新型城镇化建设已成为全面建设小康社会及经济高质量发展的重要着力点。近年来,新型城镇化建设过程中面临动力不足、公共治理方面矛盾凸显等问题,突出表现是“土地城镇化”快于“人口城镇化”,城市与农村、进城农民与城市居民公共服务获得感的差距较大。截至2018年末,我国城镇常住人口8.3亿人,城镇化率为59.58%,比2017年提升了1.06个百分点。

  产业新城的核心理念是“产城融合”,将新城的产业发展和城市管理同时推进,产业布局和基础设施布局在规划时便有机融合,通过产业发展增强新城的公共服务供给能力,通过社会福利的提高吸引优质要素集聚新城而进一步做大做强产业。产业是支持新城发展的关键,从空间布局上,新城可布局在某种区域要素突出的地区,以交通、人才等为导向;在产业发展上,一般遵循先引入第二产业、后发展第三产业的顺序,在此过程中完善公共设施。设想虽好,但“产城融合”单纯依靠政府不可能实现,因为在产业发展层面,产业布局和资源交易需遵循市场规则;在城市管理层面,政府无法承担公共服务供给的巨大成本,而公共产品的非竞争性和非排他性无法吸引市场独自提供。面对政府和市场双重失灵的困境,必须通过政府与市场合作的方式,探索出产业新城的实践之道,而在此方面,英国“新城运动”已打造了样板。《新城法》做出了以下规定:在权责分配方面,明确了中央政府划拨土地并拨付建设资金的责任(资金来源),政府部门会委派一个开发公司规划和建设新城(开发主体),开发公司可将工程交给民间企业承包(市场参与),每年提交项目报告和账单至国会审批(监督管理);在支付模式方面,政府采取长期还款模式向开发公司支付项目的融资本金和利息,每年分两次偿还本息,60年还清,项目盈利归政府所有。英国首批15个新城建成后成效显著,缓解了“城市病”困扰,发展了新城经济。

2013年后,我国政府大力推行的PPP模式成为产业新城发展的重要载体。PPP模式通过政府与社会资本在公共领域建立的合作关系,弥补地方政府事权多、财力少所形成的投融资缺口,并提高供给效率,实现公共服务领域里的补短板。国内一些学者聚焦于运用PPP模式推动产业发展的合理性和优势进行分析。如,贾康指出,将产业集群与公共服务配套等多个子项目打包注入以PPP模式为载体的“产业新城建设和运营”的综合开发概念中,可通过子项目间现金流的“肥瘦搭配”开发整体潜力,通过将政府、企业、专业机构的比较优势结合实现的制度创新获得综合效益,通过法治化、阳光化、专业化实现规范运作,充分发挥财政“四两拨千斤”的作用;梁舰等认为,产业新城PPP项目提供的产业发展服务与招商引资有本质区别,是适宜市场供给的公共服务,将产业发展纳入产业新城PPP项目有其必要性与合理性;中国财政科学研究院PPP研究所课题组基于国内产业新城PPP实践,提出“开发性PPP”模式,即以实现区域可持续发展为目标,政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发为核心的综合服务,社会资本承担主要管理责任,投资回报与绩效挂钩。其中,华夏幸福产业新城PPP模式为代表性案例之一。但同时,产业新城PPP模式的实践受本身的复杂性和政策不完善、不配套等影响,仍存在很多问题。如,王宇彤等提出,产业新城PPP模式中,受资本逐利动机的驱使,社会利益兼顾难度较大;社会资本出于政府支付能力的考虑偏向于选择大城市周边尚未开发的小城市作为合作对象,与贫困地区合作意愿小;市场主导形成的政府信息不对称增加政府行使重大问题决策权和监管权的难度。武艳通过问卷调查、案例分析等方式,分析影响产业新城PPP模式运作包括政治、经济、管理等方面的20个风险指标,并以某产业新城数据为参数,利用资本资产定价模型(CAPM)测算出其基准收益水平和风险因素概率分布,为风险控制提供参考。

  基于以往研究,本文将产业新城PPP模式置于新型城镇化发展背景下,以政策为基准判断实践中的问题、风险和困境,以期找到实践与政策对标后的不足,实现产业新城PPP模式实践与政策的“良性共振”。

   二、引入PPP模式对产业新城发展的作用

  所谓产业新城,是在主城区外的某一区域内,以“产城融合”为理念,以产业发展为基石,以城市建设为依托,经济效益与社会效益并重的一种区域发展模式。“产城融合”的内在逻辑在于,用城镇化发展红利带来的土地升值反哺区域内产业发展,并通过产业发展进一步提升土地价值和整体竞争力,以实现产业发展与城市管理的双重目标。产业新城注重以全域基础设施为载体的产业开发与公共利益的融合,市场主体的参与感更强,与PPP模式具有内在理念的契合与实践过程的互补,PPP模式助力产业新城发展可实现规划效应、规模效应、成本效应和激励效应。

   (一)规划效应

  规划先行,多规合一,区域规划的长远性和统筹性直接决定区域发展的稳健性、高质量和可持续性。在PPP合作框架下,潜在社会资本自动匹配与自身能力相符合的开发区域,政府与市场合作建立“思维拼图”:一是合理配置产业新城用于发展经济和改善民生的资源,防止社会资本过度逐利带来的经济发展与社会发展结构畸形问题,在规划期奠定政、社合理分工的基础;二是社会资本通过市场调研,发现薄弱之处或新兴市场,推动产业新城打造为区域经济增长极的同时,实现与邻近区域的发展“共鸣”。

   (二)规模效应

  产业新城项目具有规模大、内容多、风险高等特点,社会资本通常是综合实力强大的运营商。政府和市场的合作可带来显著的集合效应:一是统一布局,层次明确,公共服务项目“打包”建设,产业导入有重点、分阶段,城市发展呈阶梯上升态势;二是注重提升营商环境和居住环境,有助于积累资本和人力资源。

   (三)成本效应

  一是有助于降低“沉没成本”。社会资本可帮助政府确定产业新城恰当的发展定位,降低“边探路、边发展”模式下因决策失误造成的资源浪费与发展反复的风险。二是有助于降低交易成本。运营商可成为产业新城本地与外界资源连接的纽带,将传统模式下政府“一事一议”的机制变为以PPP合作为核心的协商制度,通过集中处理降低了政府的资源投入和交易成本。

   (四)激励效应

  在政府与社会资本合作层面,政府以结果为导向,综合考察社会资本的商业运营能力和公共服务供给能力,向社会资本提供基于按效付费的资金回报,激励其不断提高管理能力和效率。同时,运营商还可分享产业新城的土地溢价收益,增强与政府合作的意愿。在社会资本与园区入驻企业合作层面,社会资本作为招商主体,与政府招商相比,更具市场敏锐性和判断力,可充分发挥市场机制在产业布局、入驻企业选择等方面的新旧动能转换作用。

  三、国内PPP助力产业新城发展的现状

  近年来,国内产业新城PPP模式发展迅速,截至20198月,全国PPP综合信息平台管理库项目中,以“产业新城”命名的项目有近50个,投资额超过5200亿元。

  (一)市场进入退出壁垒高

  相比其他行业,产业新城PPP项目的合作区域更大、包容性更强、风险更高,不论政府还是运营商,均会慎重决策。总结已有实践,政府和社会资本的分工较为明确:政府作为决策者,拥有规划、开发、定价的主导权,对项目质量和运作实施监管;运营商提供融资、规划咨询、土地平整、基础设施和公共服务配套建设、产业发展和城市运营管理等服务,为政府决策提供参考。因此,运营商需具备很高的统筹、开发运营和协调能力,推高了市场的准入门槛。据统计,国内符合条件的运营商仅10家左右,华夏幸福、太平洋建设、中建、中信等呈鼎立之势。同时,因产业新城PPP项目合作周期长,若项目失败,将造成巨大的沉没成本,由此形成运营商较大的退出障碍。

  (二)有限运营商在竞争中共生

  运营商均重视产业新城的选址和规划,在布局项目时会综合考虑国家区域战略、产业升级、城镇化发展诉求及潜力,重点聚焦京津冀、长江经济带、“一带一路”沿线等区域,由此保证项目前景和合作区域内土地的增值空间,但也带来以下影响:一是符合条件的选址有限,在运营商中形成竞争。通常,某政府在提出发展产业新城设想后,会与几家运营商初步洽谈,运营商也会在全国寻找投资机会,双方在博弈中确定彼此合意的合作方,推动形成市场的均衡价格。二是交易条件逐步趋同,运营商之间达成共生状态。鉴于产业新城PPP项目动辄上百亿的投资规模,运营商倾向于“理性竞争”,在考虑竞争者反应的基础上形成自身的选择集合,因此,对权责分工、政府付费安全性、风险分担等核心条件逐步形成共识,为争夺市场降低回报率的压力弱化。三是运营商“嫌贫爱富”的地区选择偏好,可能造成国内产业新城布局不平衡,扩大地区间发展差距。

  (三)实际运作中体现为建设开发型和产业开发型两种类型

  产业新城PPP模式可分为建设开发型和产业开发型两种类型:建设开发型以合作区域内的基础设施和配套工程建设为重点,建设成本达到项目总规模的80%90%,辅之以较少的产业发展;产业开发型以产业发展为核心,并完成区域内所需基础设施和公共服务配套,增强新城的“自我造血”能力,两种类型合作内容的差异影响了其在回报机制和风险分担上的安排。

  从回报机制看,能否实现“闭环造血”是两种模式的主要区别。建设开发型的回报源于项目所属本级政府的财政收入存量及新增规模,通过开发带动合作区域和邻近区域的土地增值进而增强本级财力成为财政支付的主要来源,但若新增收入无法实现基于合同约定的政府付费水平,政府有义务动用本级其他可用财力弥补付费缺口。产业开发型的回报机制实现了创新,即将合作区域内新增的财政收入作为政府支付的唯一来源,实现了与合作区域外财政收入和合作区域内存量财政收入的“隔离”。以国内运营商华夏幸福为代表,运营商承担新城开发所需投资资金,当政府财力达到约定支付的条件时,承接项目公司需通过绩效考核机制才能获取相应回报。在此基础上近年增加了两款设计:一是“递延条款”,即若当年财政收入增量不足以支付约定费用,可通过延期支付形式平滑年度财政支出;二是“豁免条款”,即当委托期满后,合作期累计新增财政收入无法覆盖企业的全部成本和收益时,运营商同意豁免剩余财政支付责任,财政无兜底责任。此种支付模式的核心收入来源为新增落地投资额的45%,但因比例偏高存在一定争议。为避免增加不合理的财政支出责任,PPP合同约定了调整商务条件的中期评估机制,以此约束运营商产生过高收入。目前,这种支付模式被很多运营商借鉴,但同时会面临更大的风险,即产业发展能否收回巨额投资成本,这也是运营商不愿布局产业前景较差地区的主要原因,在一定程度上印证了以市场机制为内在机理的产业新城PPP模式的局限性。

  从风险分担看,建设开发型要求运营商具备较强的融资和建设能力,大型综合建筑类企业成为此类运营商的代表,他们与政府的谈判能力强,所面对的风险可控。产业开发型除提供公共服务外,不仅要促进产业发展,还要提供教育、医疗、文化等基本公共服务,吸引人才进驻,优化营商环境,对运营商的综合能力提出更高的要求,面临的宏观经济、政策及市场风险也更高。

四、产业新城PPP模式的现存问题

  产业新城PPP模式在运行中存在一些问题,增加了项目落地的难度,不利于市场的健康发展。

  (一)经营性项目和公益性项目“打包”的边界界定不清晰

  产业新城PPP项目兼顾公益性和商业性,目的在于:一是前瞻性地提供公共服务配套,降低因前期规划无法满足实际需求的工作反复与成本浪费;二是通过“肥瘦搭配”,让产业发展的现金流反哺公益性项目,但由于以下原因,往往导致经营性项目和公益性项目的搭配不当。

1.立项阶段论证粗略,难以对项目实施形成硬约束。在政府主导模式下,政府的前期规划可一以贯之地执行,项目的公益属性占主导地位。而通过PPP模式引入社会资本后,一方面,按先立项论证、后PPP论证的流程要求,社会资本难以参与立项阶段的项目规划,在引入后会对前期规划方案提出不同意见,增加反复论证、审批的沉没成本。另一方面,社会资本必然引入经营性项目,当经营性与公益性发生冲突时,项目的实施方向在较大程度上取决于政府和社会资本的议价能力,政府迫于支付压力可能在一定程度上妥协,产生公益性让位于经营性的风险,背离项目初衷。

2.判断子项目间是否存在“实质性联系”的标准缺位。产业新城项目对欠发达地区的经济发展效应更突出,而这些地区的经济实力通常较弱,政府有可能将合作区域内与产业新城开发本身无直接关系的子项目包装在PPP合作范围内,实质上属于为社会资本垫资代建或政府变相融资。20193月印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(简称《意见》)中规定打包项目不得无实质关联,但子项目之间的关联性会受到区域规划、公共服务需求和产业发展定位等影响,判断“实质性关联”的标准复杂并有一定的主观性,可能带来争议。

  (二)回报机制存在合规风险

  产业新城的投资特点是“滚动开发”,即将项目分为若干期开发,以前期开发获得的财政收入弥补后期的投资成本,但巨额投资下政府的付费机制始终存在争议。以《意见》的颁布为分界,颁布之前与之后的付费机制均存在合规性风险。

  《意见》颁布前,关键问题在于回报机制设计的简单化,以及依赖于政府性基金预算的不确定性。运营商垫付的巨额投资必然需要可靠的政府承诺去支撑,这种承诺在回报机制上体现为“税收分成”与土地出让收益的高比例获取。其一,合作区域内以新增税收收入的本级留存部分的一定比例用于支付运营商,在一定程度上固化了部分预算支出的用途。其二,以全部土地出让收入扣除按规定上缴和需计提部分后承诺优先支付运营商,可满足政府性基金预算支出用途的规定,但由于基金收入受政策影响明显,土地出让过程的出让指标坐实、定价、招拍挂等可能与预期偏离,不易实现中长期准确预测(可准确预测期一般在五年以内),与产业新城项目的长周期形成期限错配。同时,在地方政府专项债成为积极财政政策重要发力点的背景下,基金预算应留出相应比例偿还政府法定债务,可能形成“一女多嫁”困局,产业新城项目依赖于基金预算面临能否按期付费的风险。其三,根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》(财金[201691号,以下简称“91号文”)的规定,PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。但一些项目为履行长周期的财政支出责任,会通过将合作区域的土地出让收入形成的类“财政专户”定期用于项目建设运营成本及弥补社会资本的合理收益,这种用二级土地开发收益弥补一级土地整理成本的思路在理论上可行,但收入的“锁定”与“固化支出”却违背了“91号文”的规定。

  《意见》颁布后,关键问题在于政府性基金预算如何合规用于项目回报支付。产业新城项目的支付难以离开基金预算的支持,但《意见》中“新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出”的规定,打破了项目回报机制与本级基金预算间的默契,其关键在于对“运营补贴支出”的理解。PPP模式下,为加强绩效考核、避免建筑型社会资本赚取施工利润后退出的情况,政府通常将建设成本分摊至全生命周期,并于运营期开始支付,因而“运营补贴支出”是包含建设分摊成本和当年运营补贴成本的综合概念,此项规定的出台,直接否定了政府性基金在上述语义下支付于项目建设成本的合规性。从实践看,《意见》出台后产业新城PPP项目进入全国PPP综合信息平台管理库的数量显著下降,这是地方政府在严监管、控风险背景下对此项规定的直接回应,一般公共预算难以独立支撑项目回报,政府性基金预算的使用也无所适从,是产业新城PPP项目目前面临的重要困局。

(三)不合理、不到位的风险控制会强化产业新城项目固有的高风险特征

  对建设开发型项目而言,重建设、轻运营的特征突出,在这种“基础设施建设+运营维护+少量产业导入”模式下,PPP模式的融资功能凸显,运营风险和产业导入风险并未实质性转移至运营商,浪费了PPP通过“融资建设运营一体化”倒逼社会资本提升运营能力、创造经营收益的积极性,“大政府、小市场”的思维可能使此类PPP项目异化为经包装的“代建代管”模式。这种模式从根本上不利于政府的风险分散转移和产业新城的建设,也不利于培育运营商。

  对产业开发型项目而言,政府和运营商在产业发展方面是委托代理关系,这种关系的“双刃剑”效果在信息不对称下表现明显。优势在于,综合实力强大的运营商有利于打破招商引资的地域限制,在全国甚至全球范围对接优质产业,提高产业与地区匹配成功的可能性。劣势在于,运营商的逐利本能将驱使一些短视行为在政府处于信息劣势地位时成为现实,或基于“新官不理旧账”的冲动由政府和运营商合意达成,而带来超出经济范畴的风险,或违背政府的规划及带来环境破坏风险,而产业导入计划一旦落空或实践偏离预期,甚至可能出现“产业空城”,政府和运营商均将面临巨大损失。

  五、优化产业新城PPP模式的政策建议

  (一)明晰项目定位和产出目标,增强规划的科学性和可执行性

  合理的项目定位和高水平的规划方案是产业新城PPP模式“扎根”的基础,既需要严谨的论证流程和科学的论证依据,也需要政策的完善及政府与运营商间的合理分工,对此可尝试做出以下安排。

1.明确公益性为项目的主导属性,合理匹配产业发展要素,使经济性与公益性互为支撑。PPP模式的根本机理在于借助市场机制作用,引入互补的社会资源,推动公共服务高质量供给,项目总体的公益属性不可模糊。产业新城的子项目“打包”模式是一种实践创新,但不能以公益之名行单一利润导向经营之实,因此政府应坚定立场。一要明确项目在公共服务供给方面的产出目标,商业利益只可适当兼顾。二要严格遵循相关政策规定,规划的子项目间要有统筹匹配之下的协调联系,依据政府和运营商的能力有序制定滚动或分期开发计划,并根据实际情况边干边调整实施方案,降低整体风险。三要以“一盘棋”式全生命周期算总账,政府不突破“财政承受能力”天花板和企业取得“非暴利但可接受的回报水平”的边界,推动形成合理匹配公益性项目和经营性项目的量化标准。

2.摒弃“重建设、轻运营”思维,从提升运营效果和推动产业发展上谋求绩效。产业新城PPP模式的一个重要目标是通过引入新理念、新资源,培育增强区域竞争力和新型城镇化生命力。政府应立足长远,将管理重心转移至通过完善公共服务以营造良好的营商环境和引入适合本地发展的产业上,而非仅将PPP模式当作土地平整与基建供给的方式。

3.创新项目操作流程,提高前期论证的水平和效果。在发改部门主导项目立项、行业主管部门(或其授权实施机构)和财政部门主导PPP论证的背景下,项目的立项和PPP论证如无法形成竞合,会导致方案修改和审批程序的反复。建议加强政策衔接,将立项环节的可行性研究论证落实在PPP前期论证过程中,通过两种程序的磨合、市场测试与潜在社会资本调查等,形成论证更充分、设计更科学的方案,并允许可研审批后置到PPP前期论证方案审批前的某一时间点,而非必须先于启动PPP前期论证时完成,以此降低方案重复修改、审批重复进行的可能。项目采购时,可采用分阶段采购、评分时增加规划指标权重等方式,推动规划完善,减少后期变动。

  (二)在现有制度框架下完善政府支付模式

支付模式设计的重点在于如何在现有预算管理体制下,合理安排政府预算,因此提出以下建议。

1.合理确定项目合作内容和投资规模,减少不合理打包项目。产业新城PPP项目因投资规模大带来的高额政府支付责任与本级财政承担10%的“红线”要求有可能存在矛盾。因此,需要高水平合理规划合作范围和投资规模,与本项目缺少实质关联的打包内容应适可而止,以降低财政支付压力。

2.用好滚动开发的投资时差,为下期投入留出“余量”。滚动开发的优势在于,将内容庞杂的投资项目分若干期实施,避免一次性投入巨额资金。但如果前期收益未达预期,延误后期开发进度或无法有力支持后期开发,会带来巨大损失,或增加项目借债额度。因此,应科学、合理安排子项目的前后顺序,用前期之力更好支持后期。

3.以土地作价入股,减轻政府的整体支出压力。根据《土地储备管理办法》等政策规定,完成前期整理的储备土地应由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地,在此规定下,运营商可能面临土地招标失利风险,或以高价获取土地使用权,而根据《城市房地产管理法》等规定,依法取得的土地使用权可以作价入股。若政府以土地使用权作价入股,可适当增加项目融资结构中股权的比例,减少债权融资额度,同时减轻政府的支付压力和运营商的还贷压力。

4.探索将政府性基金预算合规使用于PPP项目的途径。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,土地出让收入可用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等,符合项目中的土地平整成本补偿和建设支出。因此,建议明确政策概念的界定,将每年的运营补贴支出核定分为“建设支出”和“运营支出”,在完成绩效考核后,允许“建设支出”在一般公共预算不足情况下用基金预算在符合政策规定条件下补足剩余支付义务,运营支出通过一般公共预算弥补,合规统筹政府财政资源。

  (三)强化运营管理,增强风险控制能力

  重视运营、风险分担是PPP模式引入社会资本、实现物有所值的根本条件。

1.鼓励产业开发类项目的发展。产业新城PPP项目已进入强运营的时代,产业发展对项目而言可增强政府支付能力、降低财政风险,对区域而言有助于培养核心竞争力。因此,政府应打破“唯GDP”的束缚,重视产业规划与发展,适当地将预期收益“后置”;社会资本不应只注重建设利润以获取“短平快”的收益,而应有意识地培养综合运营能力,更好地适应未来的市场竞争。

2.重视项目规划的设计和执行。第一,建议将市场测试作为正式招采前的必要程序,一方面检验政府对新城的发展规划是否符合市场参与主体的意愿,另一方面通过与市场主体的互动,获得更多反馈意见,完善相关方案。第二,在招采阶段提高项目整体规划和产业设计的评分权重,让真正有规划、导入和运营产业能力的社会资本获得机会,并给予其合理的项目规划调整权限。第三,政府和运营商合理分工,政府既不能“大包大揽”,也不能当“甩手掌柜”,分清哪些应由市场决定,哪些应由政府主导,更好地实现社会效益和经济效益的平衡。

3.强化绩效考核,降低委托代理下社会资本的“越位”“缺位”风险。政府和运营商应设置合理的项目治理结构,充分保障政府的监督权和重大事项表决权等合法权益,通过绩效考核指标真正落实政府和社会资本的权益分工与风险分担,以定期、不定期的绩效考核机制让相关标准一以贯之,并通过加强信息公开、接受社会各界监督等方式,提高项目运作的规范性。

(原刊发于《经济纵横》2019年第12期)

责任编辑:张佳睿

网络编辑:刘维刚


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