迎接PPP模式3.0时代——以可持续发展为导向

截至目前，国家发改委和财政部批复的PPP项目投资额已经达到16万亿元，从此规模来看，PPP已经成为推进我国城镇化建设的一项重要模式。但是此模式在实践中依然存在诸多问题，迫切需要一套理论体系来引导中国PPP模式的发展。可持续发展理论作为全球经济社会发展的核心概念和中轴原理，已经成为国际上城镇化建设的主导理论。本文从对象、过程、主体三个维度，探讨了以可持续发展为导向的PPP模式。

对象维度：

以可持续发展为导向的PPP模式3.0版本

目前，应用PPP模式最大的动力来自于该模式解决了地方政府财政困难，因此，我们将现阶段定义为PPP 1.0版本；在2.0 版本下，PPP模式将会注重公共产品/服务的供给效率，例如，在不同行业和不同地区比较PPP模式与传统模式的效率，从而选择最优模式；在3.0 版本下，PPP模式将会以可持续发展为导向，主要包括经济、社会、环境可持续。

（1）经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报。“长期”是指社会资本要有效地整合建设阶段与运营维护阶段，从而降低全寿命周期成本，避免承包商只重视短期的施工利润，忽略长期的运营维护效率。“稳定”是要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是，本届政府实施的项目不被下一届政府认可，从而出现政府违约的现象。目前实践中通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者国家发改委/财政部示范项目库等措施，能有效避免此类风险；“合理”是指，项目的利润率一方面要能吸引社会资本，另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性，项目初期很难做出准确的财务评估，因此要求有动态的调节机制，用来分配超额利润和救济亏损的项目。

（2）社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要满足产出标准的要求，通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力，甚至不惜降低产品和服务的质量；“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力，PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化，但是由于公共产品的外部性，需要设定较低的价格以实现社会效益最大化；“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群，这是因为PPP模式下社会资本方会选择性的投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群，从而忽视了社会公平。

（3）环境可持续是指PPP项目要改善对城市资源、环境、居民生活的影响。PPP项目需要提高对城市资源的利用率，如土地、淡水、绿化等资源；PPP项目需要减少对城市环境的影响，如空气污染、水污染、噪音污染、交通拥堵等；PPP项目需要改善对城市居民生活的影响，如促进就业、改善员工福利等。由于PPP项目对环境的影响属于外部性的内容，政府要设定合理的机制将外部性内部化，激励企业为改善环境作出努力。

过程维度：

PPP模式为可持续发展提供了资金来源

可持续发展指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。从基础设施投资的视角来看，要满足后代人的需求就必须由当代人做出投资。由于可持续发展的投入与产出存在时间上的错位，融资需求就成为推动可持续发展的重大难题。而PPP模式作为地方政府的信用卡，可以用来透支未来、投资当下。但是，理论与实践的鸿沟使得这条道路极易走偏，主要体现在以下几方面问题：

（1）当代人所做的投资是否物有所值（Value for Money，VFM）？PPP模式在不同发展时期，其物有所值的内涵不同。PPP 1.0版本下，由于政府是以引进社会资本为目的，因此强调资本的可获得性，而非物有所值；在PPP 2.0 版本下，物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业，并非所有的行业都适用，因此滥用PPP模式并不能实现物有所值；在PPP 3.0 版本下，物有所值主要强调经济、社会、环境的协调发展，例如英国PFI模式下提出的物有所值评估体系就是基于3E：经济（economy），效率（efficiency）和效能（effectiveness），在一定程度上体现了可持续发展的理念。目前财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率，因此属于PPP 2.0版本下的物有所值评估体系，但是由于我国目前PPP实践仍然处于1.0版本，该指引也并未得到有效实施。

（2）当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力？基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资，后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加，并且数额巨大（通常20年～30年的运营维护成本要高于初期建设成本）。短时间内上马巨量项目，并且大量透支未来地方政府的财政能力，将来会使得这些项目的运营维护面临巨大困难。特别是当社会资本面临困境需要财政支持或者政府回购时，财政资金的短缺将会使得未来政府的解决途径非常之少。因此，PPP模式促进可持续发展，需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目财政可承受能力评估中得到落实。

（3）当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益？当代人作为后代人的代理人，存在道德风险。如果仅仅是为了满足当下地方政府政绩需求或者短期的经济增长而大量透支未来，将会给后代人留下沉重的负担。因此，PPP模式下需要对实施的项目进行可持续性评估，包括对经济、社会、环境的长远影响。

主体维度：

PPP模式下政府-企业-公众的合作治理为可持续发展提供了制度优势

关于可持续发展与治理的研究表明，单纯地依靠企业或者政府，都不可能实现可持续发展。合作治理和共同治理被认为是实现可持续发展的最优制度，其中主要包括政府、私营部门和公众。PPP模式，作为在基础设施领域合作治理的具体形式，也会成为推动可持续发展的必然选择。具体原因如下：

（1）创新是促进可持续发展最重要的动力，而创新必须通过私营部门来实现。无论是技术的创新，还是商业模式的创新，都需要对实施者提供巨大的经济激励，而体制内是无法提供这种激励的。在公共服务领域，私营部门的创新性正在变革传统的供给模式，使得可持续发展日益变得可能。例如，以公共交通为导向的开发（TOD）作为一种基于可持续发展的城市规划理念，已经提出20多年，但是最终只有在私营部门的主导下，才发展成为可以自负盈亏的商业模式（港铁模式），并逐渐得到推广。因此，实现可持续发展，必须要在PPP模式下找到可供推广的创新点，特别是通过对有限资源的更高效率利用从而实现商业成功。

（3）公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况。可持续发展要求公众在公共事务中的知情权与参与权大大的提高，从而更好地保护公众利益，社交网络等现代信息技术也让这一要求得以成为现实。公众可以有效监督私营部门提供公共服务的质量；公众可以直接参与公共产品的提供等。但是公众的知情权与参与权需要进行有效的引导与组织，避免造成负面效果。目前政策层面正在制定的《PPP信息公开条例》希望能解决这一问题。

随着联合国欧经委推出了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作（PPPs）善治指导原则（草案）》，可持续发展将会成为PPP模式的最终愿景，并在世界范围内得到认可。PPP模式要实现可持续发展，需要政策制定者明确推进PPP模式的正确路径，稳健地完善各方面的制度建设。对于社会资本而言，对国家实施PPP模式的长远目标要有清楚的认识，以规避短期的投机行为，布局有长远利益的商业模式。