PPP资讯丨PPP项目政府的“代言人”——项目实施机构

　　1.借鉴国外经验，在财政部设立PPP中心

　　第二十一届APEC 财长会联合声明指出“PPP 中心是提高PPP项目政府实施能力的有用工具”，并表示“欢迎在中国财政部内成立PPP 中心，作为示范中心促进PPP 项目开发和政府机构建设”[1]。2014年12月，政府和社会资本合作中心即PPP中心正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。PPP中心的成立，将为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，更好的促进PPP规范健康发展。

　　研究国外的PPP中心，在国家层面设置PPP中心主要有两种方式:设立于财政部和独立于财政部。国外成功运行的PPP 中心大多属于前者，因为这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。[2] 例如，英国的PFI活动是由伙伴关系组织（Partnership UK）主导，其中私人占51%股份，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%；澳大利亚最初是各州自行开展，2008年后，由国家设立澳基础设施专门机构（Infrastructure Australia，简称IAU）。

　　2.无论国家地方，PPP中心职能都是指导协调

　　如果把项目实施机构比作“人大代表”，那PPP中心就好比是“全国人民代表大会”，行使制定PPP相关政策、监督PPP项目开展的职权，协调各机构工作，宏观指导PPP。

　　有了“全国人民代表大会”，自然也会出现“地方各级人民代表大会”，也就是地方PPP中心。地方层面是否设立PPP 中心，很大程度取决于本国政府的经济规模与结构以及投资决策权的下放程度。[2]据报道，湖北省荆门市在2015年6月份率先成立了全省首家PPP中心，借该“有形之手”推进PPP应用；而海口市也在11月中旬成立了PPP管理中心，承担PPP项目管理、分析评价、部门预算项目评审、部门预算绩效评价等职责。由此可见，地方PPP中心职能类似国家PPP中心，也是统筹指导PPP项目，这区别于“代言人”具体实施项目的职能。因此，PPP中心一般不担任PPP项目的实施机构。

　　1.一个项目，一个“代言人”

　　根据政策文件和政府规定，实施机构确实是每个项目成立一个，一般是根据项目的类型指定相应行业主管部门或其授权机构来担任。例如，某公路PPP项目指定交通运输局担任项目实施机构，某电子产业园区PPP项目指定当地管理委员会来担任。因此，虽然每个项目都会有一个实施机构，但通常只是相当于将项目分配给不同的部门。这样由相关行业的部门或具有管理经验的行政部门来负责项目具体实施，不但不会造成机构重迭，反而会更有利于项目的高效运作。

　　2.错选“代言人”，PPP项目功亏一篑

　　2015年9月29日，财政部正式发布《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金[2015]109号）。随着政府运作PPP热情的高涨，本次申报项目达780个之多，但最后能冲破层层关卡进入榜单的仅有206个。据评审专家反映，有近1/3的项目在第一阶段的定性筛选中就被淘汰出局，重要原因就是项目确定的实施机构主体不符合规范。“代言人”的选举没有受到重视，被许多项目想当然的定了人选。千里之堤，毁于蚁穴， 多少个PPP巍峨长堤因此轰然倒塌。

　　 “113号文“已明确指出”代言人“是政府或其指定的有关职能部门或事业单位。但是由于我国长期政企不分，大量基建项目前期工作由国有企业承担，所以在PPP项目运作时，地方政府仍习惯性交给了国有企业，完全忽视了文件中的规定。再者，还有不少项目实施方案中载明由融资平台作为政府方代表与中选社会资本签订PPP项目合同。对此，评审专家一律以政府主体不合规对项目予以了否定。

　　因此，编制项目实施方案时一定要注意，项目实施机构应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。例如，在第二批示范项目六盘水市综合管廊项目中，六盘水市政府授权六盘水市住房和城乡建设局担任该项目实施机构。