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为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称国务院35号文件），按照党中央、国务院统一部署，民政部积极采取措施推动民间资本参与养老服务业发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

一、出台专门政策，鼓励民间资本参与养老服务业发展

二、综合施策，为民间资本投资养老服务业创造良好环境

1. 建立健全养老服务政策法规体系。

2. 提升政府服务功能，助力民间资本参与养老服务业发展。

3. 加强政府投资引导，带动民间资本参与养老服务。

4. 加大对民间资本进入养老服务业的金融支持。

5. 营造民间资本投资养老服务业的公平竞争环境。

三、下一步推动民间资本投资养老服务业的思路和举措

1.一是加强舆论宣传，营造民间资本投资养老服务业的社会氛围

2.二是强化政策扶持，优化民间资本投资养老服务业的政策环境。

3.三是加大资金投入，改善民间资本投资养老服务业的融资环境。

4.四是加快人才培养，增加民间资本投资养老服务业的智力资源。

5.五是加强监督管理，提升民间资本投资养老服务业的规范化水平。

日前，财政部印发《关于开展中央文化企业国有资产产权登记与发证工作情况的通报》（财文资〔2016〕16号），向有关主管部门和中央文化企业通报了全面开展国有资产产权登记工作的有关情况，存在的主要问题，提出了下一步工作要求。

通报指出，中央文化企业国有资产产权登记是企业国有资产监督管理的基础性工作，对掌握企业产权分布状况、解决历史遗留问题、促进企业改革发展发挥了重要作用。近年来，多数主管部门和中央文化企业积极落实产权登记管理制度，组织开展境内外企业产权状况调查，建立国有产权管理决策、执行和监督机制，解决企业产权不清、产权纠纷等历史遗留问题，企业产权登记管理工作制度化、规范化、程序化、信息化水平不断提高。通报同时指出，当前仍有少数企业存在内部制度不健全、产权管理不规范、对外投资监管力度不够、工作主动性不够等问题。

通报要求，下一步各主管部门和中央文化企业要继续做好企业产权登记工作，积极解决产权管理问题，培养产权管理人才，用好产权登记成果，夯实中央文化企业国有资产监督管理基础。

为进一步解决制约民间投资发展的重点难点问题，在会同有关方面认真研究的基础上，近日，国家发展改革委印发了促进民间投资健康发展若干政策措施，从促进投资增长、改善金融服务、落实完善相关财税政策、降低企业成本、改进综合管理服务措施、制定修改相关法律法规等六个方面提出了26条具体措施。

中国经济导报记者注意到，这26条具体措施中的第3条直接着力于推动PPP的发展。该条措施提出，“大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，进一步完善公共服务和基础设施领域鼓励民间投资参与的政策措施。研究出台相关行业、领域的PPP实施细则，切实解决民企与国企公平竞争问题，鼓励民间资本进入公共服务和基础设施领域。加快推动相关立法工作，明确适用范围、条件和程序，去除不合理门槛，保障各方的合法权益。”

国家发展改革委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平告诉中国经济记者，从这26条具体措施中可以看出，其对于促进民间投资健康发展有极大的推动作用。以第3条中提到的“研究出台相关行业、领域的PPP实施细则”为例，该措施比较务实也很及时。从目前的PPP发展来看，由于每个行业的特点都不大相同，风险控制以及回报机制也都不一样，所以体现在不同行业、领域的PPP的具体操作模式也会有一定的区别。

在吴亚平看来，如果能够研究出台相关行业、领域的PPP实施细则，对于推动PPP发展有相当重要的意义。比如，在交通、水利、市政等领域，如果出台这样的操作细则，对于行业的发展也是有很大帮助的。

据了解，目前，有关部门和地方正在逐项抓好贯彻落实，努力促进民间投资回稳向好。

◆世行副行长劳拉·塔克10月7日在“PPP改革在中国”研讨会上表示，中国在基础设施PPP方面已是全球领袖，瞄准国际良好实践，建立了非常好的政策框架，世行愿意帮助中国开展能力建设，提高项目准备、交易准备的能力与质量，管控好PPP项目风险。

◆10月7日，从浙江大丰实业股份有限公司获悉，该公司在文化设施PPP项目上再获突破，以其为主发起人的联合体成功中标宁海文化综合体PPP项目。宁海文化综合体项目位于宁海中心城区，总投资7.76亿元。“大丰”、“聚橙”和宁海县文化发展有限公司作为联合投资人，获得宁海大剧院的建设权益和12年的运营权益，同时获得潘天寿艺术中心的建设权益和10年的运营权益。

◆近日，湖北保康县正式出台《保康县推广运用政府和社会资本合作模式实施意见》。对PPP模式项目识别、准备、采购、执行、移交等各环节流程作出详细规定。根据《实施意见》规定，全县范围内交通运输、市政公用事业、综合开发、农林水利与环境保护、社会事业与其他等基础设施和公共服务项目应当积极采用PPP模式进行建设和运营。

◆根据陕西省发改委《关于加快推进PPP项目实施的通知》，汉中市高度重视，除积极申报PPP项目外，先后三次邀请省金融控股集团专家来汉开展PPP项目培训。近期，将在汉中开展由省发改委主办、中国通用咨询投资有限公司和陕西省工程咨询中心共同承办的“PPP项目策划与实施培训暨实践讨论会”，重点对项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性进行讲解。

◆中国财政部PPP中心主任焦小平8月7日在“PPP改革在中国”研讨会上表示，经过三年发展，中国PPP改革打破垄断、释放活力的作用初显。这得益于中国在借鉴国际经验基础上，立足国情，注重加强PPP的标准化和透明度建设，并对PPP市场进行了有效扩围。PPP改革将成为中国探索新的发展路径、发展模式、打造经济发展新引擎的重要抓手。

◆珠海拟设立“珠海城市发展投资基金”，用于提升城市基础设施和公共服务水平。市财政局有关人士10月8日表示，基金规模将不超过200亿元，其中市财政拟出资42.2亿元，待母基金成立后，民间资本可参与。

◆近日，江西省发改委以赣发改投资【2016】1038号文下达新余市2016年PPP项目—省道S222及分宜互通改建工程前期工作费中央预算内投资103万元。据悉，这是该市开展PPP工作以来首次获得中央预算内投资前期工作经费。该项目总投资4.8亿元，项目资金将统筹用于该项目的评价论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同文本拟定、资产评估等前期工作费用。

◆近日，农行德州分行重点项目营销实现重大突破，全市重点PPP项目——东方园林“山东齐河晏城街道原大魏村废弃村址生态改造项目”314万元实现成功投放。该笔贷款是德州市首笔政府购买服务项下的PPP项目贷款，实现了全市PPP项目贷款的新突破。

◆近日，根据四川省政府主要领导批示，按照《四川省省级财政支持政府与社会资本合作综合补助资金管理办法（试行）》相关规定，财政厅首次下达省级财政PPP综合补助资金1亿元。此次下达的综合补助资金补助对象为全省14个市本级和48个县（市、区），单个市县补助金额不超过1000万元、不低于50万元。其中，对市（州）本级补助金额3350万元，对县（市、区）补助额度6650万元。

◆日前，从四川发改委获悉，第一批向社会资本推介传统基础设施领域PPP项目汇总表已经公布。四川省纳入国家发展改革委向社会公开推介的传统基础设施PPP项目127个，总投资2248.27亿元，涉及污水处理、垃圾处理、环境治理等环保项目。

近期，财政部政府和社会资本合作中心分别同上海国家会计学院（亚太财经与发展学院）、中亚区域经济合作学院签署战略合作协议。双方将在战略合作协议框架下，共同打造“一带一路”战略下PPP国际平台，广泛开展PPP政策研究、人才培养、咨询培训等合作。

人类命运共同体和“一带一路”发展战略是新时期中国改革开发的创新之举，PPP模式是推动“一带一路”国家战略实施的重要抓手。与上海国家会计学院（亚太财经与发展学院）、中亚区域经济合作学院建立战略合作有利于连接PPP国内与国际两个市场、两种资源，搭建PPP国际合作平台，为全球基础设施建设贡献中国力量。

10月11日,中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。

会议指出，养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。

截至2015年底，我国60周岁以上老年人口已达2.22亿，约占总人口的16.1%；65周岁以上老年人1.43亿，约占总人口10.5%。人口老龄化的加深，使老年人的养老服务需求急剧增长，养老问题日益成为影响国计民生的重大战略问题。

专家认为，积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。

据了解，目前我国已初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系。随着养老服务市场的全面放开，老年人多元化的养老服务需求将进一步得到满足。

来自全国老龄工作委员会的数据显示，目前我国养老服务市场消费需求在3万亿元以上，2050年左右将达到5万亿元，养老服务业涵盖老年人衣食住行、生活照料、用品生产、医疗服务、文化健身娱乐等多个领域，涉及面广、产业链长，一个潜力极大的新兴产业正在形成。

会议还审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》、《关于全面推行河长制的意见》、《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》、《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》、《关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》、《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》、《关于进一步健全相关领域实名登记制度的总体方案》、《省级空间规划试点方案》。

近年来，从中央到地方，我国政府引导基金呈井喷式增长。背后的原因是什么？巨额资金助力供给侧改革，如何发挥引导作用和防风险作用？具体操作中，存在哪些问题？

带动社会资本，投向中小企业发展等领域

“发展政府引导基金，是实施供给侧改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本‘补短板’，投资重点领域和薄弱环节。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，根据《政府投资基金暂行管理办法》，基金的投资方向和领域主要包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务领域发展等四个方面。

中央财政去年新设立的国家新兴产业创业投资引导基金总规模为400亿元，国家中小企业发展基金总规模达600亿元。

财政部有关负责人介绍，国家中小企业发展基金主要定位于扩大中小企业股权投资规模，促进创业创新。其中，首只国家中小企业子基金花落深圳，由中央财政、深圳市政府出资，并吸引特华、星河、喜之郎等民营资本加入。中小企业缺乏抵押品，在创业初期仅靠传统的银行信贷融资模式难以满足投资需求。设立国家中小企业发展基金，是破解“融资难”“融资贵”，建立支持中小企业发展的市场化长效机制的重要举措。

中国PPP基金公司注册资本为1800亿元，今年3月由财政部联合国内多家金融机构共同发起设立。基金作为社会资本方参与项目，坚持市场化、专业化运作，主要通过股权、债权、担保等方式，为基础设施和公共服务领域以及其他重大PPP项目提供融资支持。“首批签约的项目涉及公共交通、棚户区改造、城乡一体化等，是重要的民生工程，很好地体现了基金的引导作用。”刘尚希表示。

像PPP基金这样的大手笔还有不少。日前，由中央财政引导设立的国家级PPP引导基金首批项目签约落地，内蒙古呼和浩特市轨道1、2号线项目和河南省开封市城乡一体化示范区等建设项目入选。

《新理财》：当前融资方面存在哪些问题？

《新理财》：就PPP本身融资来说，最大的难题是什么？

王守清：现在一个PPP项目要找到资本金不难，贷款也不难，但要做到有限追索项目融资才难。对社会资本而言，特别是从民营企业的角度考虑，把一个项目总投资20%-30%的资金作为资本金砸进去，与政府签定期限长达10-30年的合同，剩下的资金通过贷款等方式实现，风险是非常大的。若是失败，要优先还债，资本金有可能血本无归。所以一般来说，国际上PPP项目都是基于项目融资，即通过项目本身的收入（来自于使用者、政府或二者）、资产和合同权益通过合同安排等来分担风险。如果项目失败，也只是本项目的项目公司破产，而社会资本的母公司不会受太大牵连，即金融机构对母公司的追索是有上限的。这是国际上特别是发达国家PPP和发达国家投资者到发展中国家投资PPP的通行做法。

国内金融机构对PPP项目一直很慎重，要求社会资本的母公司完全担保，甚至要求政府担保。另外，因为PPP完全取决于合同来分担风险，金融机构也很担心万一地方政府不守信用怎么办？财政部对此采取了一些措施，比如推出示范项目、成立1800亿元的PPP基金，以及两会期间国务院今年又批复给国家开发银行1.2万亿PPP专项基金等，除了引导项目投资导向，引导地方规范运作PPP，同时也是给项目和地方政府增信。

《新理财》：现在PPP各主体在能力建设方面是什么情况？

王守清：政府和金融机构都缺少PPP专业经验人才，而且有些参与项目的动机有问题。

虽然中央部委和各地政府组织了很多培训，也请官员和专家做了很多培训，但过去很多是宣传，而稍微专业一点的培训机构的培训班的听课人员，大都是具体办事人员而非有决策权的主管官员。很少有人真正理解PPP的内涵和精髓（PPP涉及面很广，需要复合型人才），错误以为PPP是万能钥匙，只要可以上项目就想方设法包装成PPP，当然不排除有一些是懂装不懂的官员。而且一些准经营性或公益性项目需要政府买单，即使有财政承受力评估，有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求，但因PPP项目投资大，而这一支出有限，导致地方政府在实际操作中想法设法规避。另外，PPP需要多个部门协作，一些地方由财政部门或发改部门主导，这些部门各有所长，也有所短，协调不利则难以顺利推进。

对金融机构来说，传统融资模式对能力要求不高，放贷只需要有资产抵押、信用抵押或担保即可，而要做基于项目收入的有限追索项目融资，则要求金融机构必须懂行业，能判断这个项目是不是确实可行（可融资性）。金融机构由于历史形成的人才结构和知识结构缺陷，如不了解工程建设与运维管理，尚没有能力准确评估一个项目是否具备可融资性。

社会资本方尤其是央企和地方国企，缺少项目全过程、全方面的集成能力，且不太愿意跟其他企业合作；他们参与PPP，绝大多数都希望短期退出，直接间接地变相要求地方政府担保最低或固定回报率。

好消息是，虽然最初真正懂PPP的人不多，但学得很快。这两年我去讲课，咨询与律师行业去听课的人很多，有人甚至听了两遍，最多的听了五遍（我都不好意思了）。经过2014年推广、2015年实干，我感觉今年咨询和律师已经成长起来了。

我的看法是，推广PPP是必须的，这是国际趋势，但如果我们没有具备复合型能力的人才，市场化程度也还没有到位，推得太猛是可能出问题的。

《新理财》：怎么看地方成立的各类PPP产业基金？

王守清：首先，无论什么样的基金，最终都是要赚钱的。产业基金，顾名思义，有“产业”两个字，应该对特定项目的行业非常了解，如环保基金对环保行业很了解。现在又有政府的支持，比如财政资金做劣后级，引入金融机构和社会投资者等的资金。问题是，国内产业基金经理大都不太懂行业，而且产业基金的融资成本要高于商业银行贷款，更重要的是，这些产业资金大都是短期投资，很多进入PPP是明股实债，往往要求合同写明回报是多少，即使是股权也要求回购，一开始就想好了怎么退出，这对PPP项目可能不利。

国外产业基金一般是长期投资，项目建设期和运营期的投资都是事先安排好的，而且有动态的概念和做法，比如主动二次融资和被动二次融资。所谓主动二次融资，是指一个项目没有建成之前，风险是最大的；一旦建成开始运营稳定了，项目收入稳定了，风险也就小了，所以SPV一开始可以不用长期贷款，也不要贷那么多资，建成后再融资，融资成本就降低了。所谓被动二次融资，是说发现市场没有当初设想得那么好，项目现金流出问题了，不得已要重新融资。

简而言之，主动二次融资，是为了利用项目建成后风险降低来降低融资成本；被动二次融资属于风险管控事后补救。

在这个问题上，英国政府也吃过亏。投资者按照最初的预测成本与政府签定合同，结果二次融资后成本大降，使得社会资本没从项目本身挣到钱，反而通过二次融资获利丰厚。当然，二次融资在国外能做成主要是因为二级市场发达，而我国的二级市场还没有发展起来，不过发展方向是对的。

《新理财》：PPP项目的资产产权、经营权和收益权能否用来融资？

王守清：PPP项目的资产产权一般是不能给社会资本用来融资的，只能给经营权，这是由于PPP项目提供的是公共产品或公共服务，但也要具体情况具体分析。打个比方，购房者向银行贷款，如果不还贷，房子归银行所有，银行可以拍卖处置。但对于路和桥这种公益性强的公共项目，政府如果把其产权交给社会资本，社会资本抵押或质押给金融机构贷款，一旦不能还本付息，路和桥就归金融机构所有，会带来很多问题。因此在PPP中应用最早和最多的BOT模式下，就只给经营权而不是产权。不过另一些项目，如水厂或电厂，也有把产权给社会资本的，但也只是有限产权，其目的是让社会资本融资，而且给了产权，就必须SPV监管帐号，必须限制资金的使用等。

我国政府曾在这方面出过问题。一家民营企业投建污水处理厂后，运营不下去，要求政府回购。当时人们都认为污水处理厂是民营企业投建的，产权应该归企业。从商业属性出发，这个逻辑没错，但污水处理是公共产品，政府给社会资本的产权，一定有特定的期限、特定的范围和特定的目的，终极产权仍属于政府。从这一要求看，社会资本没有达到政府的要求，即便血本无归，政府也没有很强的理由回购，当然，这里涉及很多法律问题，目前有空白。

另外，虽然中央部委近年的文件已明确可质押经营权和收益权给金融机构，但物权法未明确可质押；即使可以，如何办理登记？是否可以转让？而且，因为银行法不允许银行经营，即使允许，银行也不会经营。再如政府投资建设时产权是国家的，做TOT模式，产权要移交给社会资本，这与国资委的相关要求也是冲突的，即TOT涉及的资产让渡文件不匹配等。

总之，产权是个非常复杂的问题，这个问题一定要在PPP立法上解决，不然推行PPP会很难。

《新理财》：能否介绍一下您提到的金融机构参与PPP的三种具体融资模式？

王守清：这三个模式不是我首先提出来的，我是记录整理再加上我个人的理解和解读。

第一种是A+B模式。A为工程公司，出90%的资本金和贷款，允许快进快出（类似BT）。工程公司出资高，是因为做完项目后，工程公司能通过工程款收回大部分投资；B为运营公司，出10%资本金和贷款，要考虑长远的维护运营。这是一个优势互补、产业链集成优化的组合模式。这种模式在现实中很多，但不同类型的项目一定有不同的股东，且不同的股东占的股份是有规律的（有相对固定的比例），以此出发，90%的要求对某些类型如运营成本占比高的项目可能太高，对工程公司风险较大。

第二种是股+债+贷模式。即小股大债，就是投资者和金融机构共同出资本金，但金融机构持有的股份不是同股同权，只通过赚取利息承担相应风险，类似于夹层资金，实现项目全过程风险分担。这种模式只适用于好项目，需要严格规范运作，政府须公布财政收入与债务并增信。这里的“股+债”就是明股实债，债则是真正的贷款，不太符合财金[2015]57号文件的精神。

第三种是工程企业与产业基金组成联合体。产业基金控股，工程企业完成建设，解决资本金问题；产业基金负责融资，解决降低融资成本的问题；政府提供担保、必要回购和补贴承诺。注意：政府为投资者提供融资担保目前多是违规的，合规的担保则是非融资担保和支持，比如政府给予金融机构直接介入权，在SPV不能还本付息时可以接管SPV和项目。对于回购，3年期左右的回购本质就是BT，更长期特别是10年期左右的回购是可以的，关键是这个期间企业有在经营项目、承担维护运营责任，否则就是拉长版BT。

《新理财》：为何要提出让有实力的融资平台公司提供各种支持？

王守清：融资平台公司即城投公司是国有企业，现在政府不能为PPP提供担保，但与政府债务脱钩的平台公司可以提供担保，也可以参股SPV。这是在我国特有的政治和文化下的一种缓冲措施。以前外商来华投资，我们常常建议他们找当地对政府有影响力的国企合作。这是因为仅靠合同，一旦政府违约就上法庭，后果会很严重。国企能在其中起到缓冲的作用，如政府不能及时支付可以让国企代为支付。这其实也就是我讲课时常提到的——做PPP也要讲政治，不能让政府没有面子下不了台阶。

《新理财》：根据上面介绍，实际上很多外部因素影响了PPP的融资和推进？

王守清：是这样的。比如在当前环境下，仅靠一个部门来推动PPP而其他部门不配合，项目会很难推进，效率低。我一直建议，要想顺利推行PPP，最好上层成立一个有形的行政机构，如果成立不了，成立一个无形的部际协调机制，财政部、国家发改委都可以牵头，但一定是他们和其他行业主管部委都参加。地方上则应该由主管的市长或者副县长牵头，成立一个由所有相关职能部门参与的工作小组。这个小组就相当于一个协调机制，平时各部门负责自身该做的事，不懂之处可以找咨询机构，咨询机构向小组汇报；所有问题小组成员都要拿主意，包括是否符合法律法规、操作流程等。之后将实施方案和合同草案上报市委常委决策和本级人大通过。此外，这些协调机制还有利于很多其他问题的解决，比如不同部门的观念问题、部门政策统一问题、法律法规协调问题、财政政策透明问题、税收问题等。

在推进PPP时，财政部的大方向是对的，其中三个手段非常重要：一是财政承受能力评估，二是物有所值评价，三是PPP综合信息平台。其中第三个最关键，有利于公开和公平，财政部提出，任何PPP项目，只要不录入综合信息平台，财政原则上不安排支出，这对规范PPP是很有效力的。当然，也要看信息公开到什么程度。我认为合同文本和财务数据（特别是产品/服务的单价）也要公开透明，只要公开，即使业外人士不看，业内人士会看，我们研究人员也会看，看了就可以评论、指出问题。因此，我觉得今年起的PPP项目会更规范地运作。

为充分发挥专业人才在PPP理论研究、政策制定、技术指导等方面的重要作用，更好推动我国传统基础设施领域PPP模式健康发展，国家发展改革委决定建立PPP专家库。受国家发展改革委投资司委托，清华大学PPP研究中心于8月25日发布通知，开展PPP专家库组建工作，按照自愿报名和定向邀请两种方式面向社会公开征集入库专家。

专家征集工作得到了社会各界的热烈响应，截止9月30日，共收到905份自愿报名专家的申报材料，同时定向邀请了百余位知名PPP专家，包括贾康、王天义、李开孟、王守清、于安等我国PPP领域的知名专家学者，PPP专家库报名工作圆满结束。据初步统计，自愿报名和定向邀请专家中，有407人来自咨询公司、律师事务所、会计师事务所等专业服务机构，326人来自从事PPP的实体企业，128人来自高校及科研机构，89人来自金融机构，62人来自政府机构，具有较高的广泛性和代表性。国家发展改革委投资司将组织有关力量抓紧筛选专家名单，争取于本月内向社会公布。

建立国家发展改革委PPP专家库，是按照2016年7月7日国务院常务会议明确的政府和社会资本合作部门职责分工，以及《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件精神，旨在搭建高层次的PPP专业人才工作平台，打造全国共享的PPP专家资源库，建立健全PPP高端人才服务保障体系，促进PPP理论与实践的重大创新与发展，推动PPP事业健康可持续发展。