关键词：PPP 社会资本围观困局 利益差异 激励相容 PPP机制
一、问题的提出
随着我国经济发展进入新常态，经济中高速增长将成为我国今后的常态。经济决定财政，相应的财政收入高速增长也将成为历史。与此同时，伴随着我国新型城镇化、老龄化以及基本公共服务均等化的快速推进，以基础设施为代表的公共物品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口将持续扩大，尤其是近年来教育、医疗、养老、环境、卫生等公共服务领域的需求不断呈现刚性增长趋势，随之财政支出增长也呈现出越来越刚性化的特征，公共服务供给不足已成为制约未来我国经济社会可持续发展的关键性因素。在这种背景下，PPP模式作为一种在发达国家应用相对成熟的、并且能够有效增加公共服务供给的制度措施，成为了一种理想的选择。
从国内来看，PPP模式并不是新生事物。从上世纪80年代起就已经开始被应用于基础设施建设领域。2014年以来，随着我国经济环境变化与公共服务刚性需求的不断增长，应用PPP模式增加公共服务供给被日益重视。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，国务院及各部委陆续出台了一系列文件推广政府和社会资本合作（PPP）模式。尤其是随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发办[2015]42号）发布后，相关部委共下发近20个与PPP 模式有关的指导意见或通知。从政策内容来看，国家发布的关于PPP的相关文件不仅具体、而且可操作性也越来越强。如财政部颁发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对项目识别、准备、采购、执行、移交等各环节操作流程进行了详细说明。从地方政府来看，各级地方政府也跟进出台了相关配套政策，积极储备和申请上报项目，为PPP模式的推广应用提供了强有力的政策支持。但是，从今年财政部公布的两批PPP项目试点数据来看，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，其中执行阶段项目105个，落地率达48.4%，呈现上升趋势。从参与主体来看，在公布的105个落地示范项目中，有54个单家社会资本参与项目，其中民企、混合所有制、国企参与项目分别为17、4、33个，民企参与项目占比32%，从对应的项目投资额来看，民企参与项目占比仅仅为12%。从以上国家推广政策与现实数据可以看出，在PPP实践中，呈现出一定程度的“政府热，民营资本冷”的围观现象。
对此现象的解释，已有的研究认为问题主要在于外部制度的不完善与收益与风险的边界不明确所致。如赖丹馨，费方域（2010）认为，适当的合同及规制设计是PPP 实现公共服务供给效率的关键，其重点在于收益和风险在公共和民营部门之间的适当配置。孙学功等（2015）认为，制度框架与法规体系体制不健全，社会信用基础薄弱，现行金融体系不适应PPP项目融资，投资回报机制与项目收入模式不完善等因素，是PPP合作中主要问题。邹磊，徐策（2015）认为，一方面签约率不高与项目的收益性密切相关，满足社会资本收益要求的好项目较少；另一方面我国PPP模式系统通用的操作办法尚未形成，政府与社会资本之间的风险收益分配机制还未形成，相关配套制度仍不成熟。
本文认为，市场经济环境中社会资本的唯一目的是逐利，尤其是社会资本中的民营资本对PPP 项目的参与，首先是以获得合理的收益为前提。因为从合作的角度来看，PPP项目吸引社会资本积极参与，三个条件缺一不可：一是项目本身所包含的利益具有吸引力；二是能够在合同中清晰界定各参与方的利益边界；三是在社会资本利益受到损害后有相应的救济途径。三个条件的核心依然是围绕利益展开。所以，在PPP合作中基于行为主体的利益差异，厘清政府与社会资本各自的利益边界非常重要。在此基础上，探索建立多方共赢的合作机制，才是促进政府与社会资本进行有效合作的关键。基于此，本文试图以PPP模式中参与主体的利益差异为切入点来构建分析框架。在合理解释当前PPP模式推行中“政府热、民营资本冷”现象的同时，尝试从多方共赢的视角来探讨PPP模式下政府与社会资本有效合作的机制。
二、围观困局：基于行为主体利益差异的分析框架
政府与企业作为市场经济中的两大主体，其使命、运行逻辑与利益生成机制截然不同。因此，在PPP模式下要实现政府与社会资本的有效合作供给公共物品，不仅要厘清各自的利益边界，而且还要找到两大主体利益差异之间合作的基点——共同利益。
（一）市场经济条件下政府在公共物品提供上负有终极责任
从世界各国政府关于公共物品的提供来看，无论是采取直接生产提供，还是市场化、社会化的提供模式，政府始终在公共物品的提供上负有终极责任。一方面，源于公共物品本身的“非竞争性、非排他性以及效用的不可分割性”等特点，会导致“搭便车”现象普遍出现，进而使得公共物品供给呈现供给不足的局面；另一方面，公共物品供给本身就是现代市场经济条件下政府税收合法性与执政合法性的重要来源之一。从以上两个层面来看，公共物品充分、有效供给本身就是政府部门的利益所在。
从实践来看，要实现政府在PPP项目中的利益，政府对合同的遵循是PPP项目成功的关键。因为政府作为合作的当事方之一，其主要职责体现在：宏观上为项目的运作提供稳定的政治、法律以及制度环境；中观上为具体项目营造一致性和公平公正的市场环境；微观上还要加强对项目的事中与事后监管，尤其是加强对项目所提供的公共服务价格、标准与质量的监管，避免企业随意涨价或变相涨价行为，损害公民利益。总之，政府的利益在PPP模式中实质上就是通过制度与政策支持，加强监督监管，保证社会发展所需要公共物品供给的充分有效。
（二）社会资本的利益体现在PPP项目中获得长远收益
市场经济条件下，利润最大化始终是企业竞争生存的永恒主题。在PPP模式中，企业是典型的“理性经济人”。作为投入资本、技术与管理经验的参与者，在PPP项目微利的合作要求下，通过长期合作来获得稳定的收益，是企业参与PPP模式的主要诱因。但需要强调的是：PPP模式中利益的实现，一方面在于项目本身的利益空间与有效运营下的成本控制；另一方面在于制度与政策的稳定性和连续性。因为长期合作必然面临不同的政治周期，其中因领导层的换届使得政策连续性缺乏有效保障，再加上不同领导的偏好差异，无疑会加大合作中的交易成本，压缩社会资本在项目中的利润空间，甚至亏损，使原本有益的合作成为“鸡肋”。目前，在部分地方招商引资中出现的“JQK”现象①，在一定程度上也是对PPP模式中“围观”困境之所以出现的一个典型解释。因此，通过完善制度与体制机制设计来消除权力与政治周期给项目合作带来的不确定性与风险。明确企业在合同约束下的利益边界，是社会资本，尤其是民营资本积极参与PPP项目关键。①一些企业家反映，招商引资时被奉为座上宾；项目投产后，地方政府就出现了不兑现承诺的情况。有企业家形象地称之为“JQK”现象。
从PPP实践来看，社会资本要获得预期收益，主要问题在于如何破解合作中的各种风险。从目前已有PPP失败的案例分析来看，其中失败的主要风险还是政府的违约风险。因为，PPP项目往往是以微利长期合作的方式获得收益。在这一漫长的合作周期中，必然会出现类似经济环境变化、政府换届、企业公共服务供给成本上升以及公民对公共服务提质降价的诉求等等。这些因素的出现都有可能对合作造成重大的影响。因此，从企业的角度来看，通过有效的契约设计来约束政府的违约行为，是获得利益的必要保障。
（三）公民利益体现在获得充足而廉价的公共服务
享有与经济社会发展水平相适应的基本公共服务，是公民的基本权利，也是社会健康稳定发展的重要基石。当前，随着市场经济的深化，不仅公共服务的需求呈现多元化与层次化，而且公共服务的供给也呈现出多样化模式。从世界范围来看，市场经济条件下公共服务由政府单一供给的格局已经打破，政府购买、政府与社会资本合作供给已经成为主流。因此，推广PPP模式来有效增加公共服务供给的举措，不仅是因为经济新常态下财政能力受到约束，满足人民群众随着经济社会发展日益增强的公共服务刚性需求，更是增加公共服务有效供给的有益举措。
从PPP实践来看，公民作为公共服务项目的直接受益者，参与项目的途径相对有限，被参与现象突出，并没有在项目合作中发挥主观能动性，对项目的实施与服务从使用者的角度进行有益的监督，自身利益的保护显得十分乏力。
综上可以看出，在PPP模式中，对于政府而言，一般是从提高公共物品质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免项目出现暴利和亏损，并进一步降低公共服务供给的社会成本；对于社会资本来讲，要在满足项目建设、运营以及服务质量的前提下，追求利益最大化是其根本诉求。从公民的角度而言，则在于获得充分有效的公共服务供给。由此可以看出，在应用PPP模式供给公共服务的过程中，私人投资者投资收益的增加势必意味着政府与公民在项目投入上的上升，公私双方的利益冲突不可避免。因此，PPP项目的有效运行必然要在私人投资者的收益和社会公共收益之间进行权衡。
三、破解思路：PPP模式中基于多方共赢的合作机制构建
PPP项目合作就意味着利益的复杂多元，各参与主体必然拥有不同的目标函数。所以，激励相容的合作机制设计是调动各参与主体主动性与积极性的关键因素。
（一）PPP模式中多方共赢合作机制构建的总体目标
PPP实践中涉及的利益主体主要包括政府、社会资本和公民。所以，多方共赢的合作机制设计也就必须要照顾到三方利益诉求。任何损害参与方利益的设计都将会导致PPP项目难以展开。
政府作为人民的代理人，提供公共品和服务，满足人民群众的公共利益诉求，是市场经济条件下政府的主要职责。一旦PPP项目违背了人民群众的利益，政府将面临信任危机；社会资本参与PPP项目的最大的动机就是利益，如果利益分配合理，即使没有政府的强力推动，社会资本也愿意自觉采取有利于项目推进的行动；公民是PPP项目中的直接受益者，尽管PPP项目的直接资金来源不是公民，但是公民是纳税者，也是项目的付费者，如果项目实施效果不能满足公民的基本需求，将失去经费保障，导致项目不可持续。由此可见，兼顾三方利益激励相容的合作机制设计是PPP项目成功运营的关键。
从理想的PPP合作机制设计来讲，就是在这样的机制设计下，每一参与主体努力实现自身利益最大化的过程，其结果本身就实现了组织或者项目本身利益的最大化。因此，在PPP项目中将政府的政策目标、社会资本的利益目标和公共服务有效供给增加的社会目标三者结合起来，依据参与主体各自的优势建立起利益共享、风险共担、激励相容的公共服务合作供给机制，充分提高公共服务供给效率，是PPP模式中多方共赢合作机制构建的总体思路。
（二）PPP模式中多方共赢合作机制构建的基本原则
1.利益分配合同决定原则。通过严格的合同约束来保障私人部门利益，是社会资本积极参与公共服务供给的关键。对于PPP模式中的项目而言，前期投资额往往较高，回报周期长。在较长的周期中影响项目的因素众多，相应的项目收益不确定性也较大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规以及完备的契约来保障私人部门的利益，PPP模式推广中“政府热、民营资本冷”的围观现象就有可能成为一种常态。因此，以契约的方式加强对社会资本利益的保障，方能吸引更多民营资本进入，这是PPP模式成功推广的首要原则。
2.经济效益与社会效益相统一原则。通过PPP项目的运行实现社会效益和经济效益统一，是公私双方合作的共同目的。所以，项目收益的分配应充分考虑公私双方的收益预期，参与各方应该严格依据各自的成本—收益进行沟通协调，使得项目收益的分配比例应该能够保证参与双方都“有利可图”，既能够保证社会资本获得相应的收益，又能够保证政府部门高效的完成供给公共物品的职责。同时，还要考虑项目的社会收益，使得公民获得相对低成本的优质公共服务，最终实现PPP项目的经济利益与社会收益相统一。
3.成本—收益—风险对等原则。收益共享、风险共担与合作共赢是PPP模式的基本特征。在PPP模式下，社会资本期望自己获得的利益与付出的成本和承担的风险相对应，而公共部门则希望利用社会资本来满足不断增加的公共服务需求。在这一合作过程中，是通过在公共项目上引进私人投资者的方式来减轻政府的财政压力。政府将承担的责任部分转移到私人投资者身上。然而，需要说明的是：这一过程不仅仅是简单的风险转嫁，更是优化风险管理的一个过程，通过合作将双方的风险与利益联系起来，利用政府和市场不同的优势处理面临的合作风险。因此，在PPP项目中制定利益分配方案时，不仅要以参与主体的投入成本为依据进行分配，还应当充分考虑参与方所承担的风险大小，尽可能地对承担风险的主体给予相应的风险补偿，以增强合作的积极性。同时，也可避免因风险过度转嫁而出现合作困难。
4.公开透明原则。充分的信息沟通是合作有效开展的关键。如果PPP项目内容都是公开透明的，公众可以清楚地了解政府和社会资本在PPP项目中各自的职责范围，有利于公民对项目参与和监督，进而促进公共服务水平的提升。但是，如果合同是保密的，只有少数参与者了解，普通公众没有机会了解合同，就会减少公众的参与和监督。一方面可能出现公共物品供给出现质量得不到保障，价格高昂，甚至供给不充分等现象；另一方面也有可能使PPP模式成为一种政府与企业之间新的利益输送模式，不仅损害政府的公信力，而且极大地损害公民的利益。基于此，在PPP模式中增加公民参与途径，既能够加强对公共服务产品的监督监管，又可以有效的保障公民的利益。
5.平等合作原则。在PPP项目合同框架中，政府与社会资本两个合作主体的平等非常重要。因为在这一合作过程中，政府既是项目的主导方与合作方，更是监督方。如果政府在合作中很强势，不按合同办事，PPP模式是不可能成功的。所以，只有政府部门具有非常好的治理状况和契约精神，PPP模式中的合作才能成功。同时，我们也要认识到，参与PPP项目招投标的客体平等也很重要。因为PPP合作始于政府以市场化的方式选择合作方，而市场中国企、民企、外资以及混合所有制企业多元主体并存。因此，项目必须对所有的意愿投资者和有能力的社会资本公开，并对各类社会资本一视同仁，以公开化、市场化、标准化竞标的方式获得进入资格，这样才能保证政府部门选择出合适的项目合作对象。
（三）PPP模式中多方共赢合作机制构建的具体思路
合作不仅意味着利益的获得，也意味着责任与风险的同步分担。同时，还需要有效的合作机制来规避可能出现的机会主义行为。本文拟从PPP项目实施过程中的几个关键环节，从市场准入、风险分担、投资回报、加强监管以及综合协调与争端解决等几个方面为切入点，探索PPP模式中多方共赢合作机制构建的具体思路
1.严格的市场准入机制。通过严格的市场准入机制，选择合格的社会资本合作对象，是建立多方共赢合作机制的第一步。PPP模式中市场准入机制构建应该包括三个方面内容：一是合作开展之前对社会资本主体资格的准入审查。对此，除了建立专门的政府机构执行资格准入审查以外，项目信息的公开、项目资格准入的工作指南以及完善的招投标体系建立，是政府部门对社会资本参与公共服务项目进行资格准入审查的必经程序。二是对社会资本所提供的产品和服务的准入；政府资格准入部门要针对不同的公共服务项目，制定清晰的准入标准，以此为标准来确定合作伙伴。三是准入后的退出与淘汰机制的建立。对于合作达成后公共产品与服务达不到标准，经营不善导致财务状况不良，甚至影响公共利益的，以及其他违反特许经营协议的，可以考虑启动淘汰机制。总之，通过以上三个方面机制的建立，以确保合作伙伴选择的竞争性。并在此基础上，择优引入信誉好、有实力的合作伙伴。
2.合理的风险分担与投资回报机制。在PPP合作合同中明确收益—风险划分，是多方共赢合作机制构建的第二步。一方面，风险分担机制的合理与否关乎到PPP项目的具体落地实施。从合作本身来看，基于双方不同的优势与投入，通过优势互补为社会提供充分有效的公共产品与服务，并使利益相关者付出的成本、承担的风险与获得的利益相均衡，这是调动各方参与积极性，完成项目的关键。但是，我们也要看到，PPP项目大多具有合同期限较长的特点，期间政府政策、法律环境、市场环境等都可能发生变化，项目运行未来的不可预测风险也较大。因此，需要建立合理的风险分担机制，依据各自优势来分解风险。具体而言，就是要在PPP合同中，依据风险要由最有能力、最适宜承担的一方来承担的原则清晰划分各方的利益与责任，如：法律法规的改变、制度政策的变化以及由于其他不可抗力原因所引起的风险应由政府部门来承担，而在项目建设与运营过程中的风险则应该由私人部门承担等，这些内容都应在合同中明确说明，以避免政府与社会资本之间责任的任意转嫁。另一方面，在PPP合同中还应该明确投资回报机制，以确保社会资本获得合理的收益。首先，要针对每一具体项目，在确保公共服务供给与质量标准的前提下，进行成本核算，在此基础上合理定价；其次，由于PPP项目往往合作周期较长，期间各种成本必然随着经济社会发展而上涨。因此，应该在合同中明确公共服务调整价格的程序与边界条件；最后，应该在合同中明确，如因经济环境变化、成本上升而无法调整公共服务价格时，如何通过政策性价格补偿机制来弥补社会资本。唯有如此，才能最大限度调动社会资本参与PPP项目的积极性。
3.完善的监管机制。PPP项目运转开始后，完善的监管是保证契约有效执行与公共利益得到保护的有效手段，也是多方共赢合作机制构建的第三步。（1）要加强政府监管。在市场经济条件下，政府对公共物品的充分有效供给承担最终责任，而PPP又是一种通过公私合作供给公共产品的制度设计。所以，政府部门对PPP负有引导和监管的责任。从世界上成熟的PPP合作项目来看，一般通过政府设立专门的PPP管理机构来负责监管，如此不仅能够有效推进PPP项目，而且还可以以专业化的管理规避PPP机制中由于政府原因而产生的失败风险。诸如：推进动力不足、协调不够、技术问题，较高的交易成本和信息缺乏等等。以实现对PPP整体工作的质量控制、政策制定协调、技术支持与标准化。(2)要加强对PPP合同执行本身的监管。因为合同本身对PPP合作已经做了详细的激励与约束，所以对合同本身的有效执行应该是PPP项目成功的核心因素。（3）构建公民参与的监督机制。一方面，政府主管部门应该依法公开披露PPP项目实施的相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督，减少暗箱操作带来的各种违法违规行为；另一方面，要不断建立健全关于PPP项目的听证制度、咨询平台以及投诉处理机制，保证让公民不仅能够参与项目的监督，而且能够有效表达意见建议，保证PPP项目的健康发展。
4.有效的综合协调与争端解决机制。有效的综合协调与争端解决机制是多方共赢合作机制构建的第四步。一方面，PPP项目往往时间跨度大，业务具有较强的专业性，工作展开涉及多个行业与领域，诸如：业务主管部门、工商部门、物价部门、税务部门、审计部门、环保部门以及卫生部门等多个政府职能部门。此外，还涉及对政府、企业与公民之间的利益平衡问题，这就必然需要一个专门明确的综合协调机构与服务平台来负责。如此，不仅可以使参与主体都能够有专门的渠道反馈各方的利益诉求，在沟通协调中化解合作中出现的问题。而且还可以通过专业的服务平台对PPP项目的采购、建设、运营、管理、监督以及退出等行为进行全流程监管。并在此基础上，有针对性的提供专业的咨询、培训、法律等服务，以保障PPP项目的顺利运营。另一方面，在通过沟通与协调不能解决合作问题的情况下，还应该在合同中明确规定，出现争端时如何解决等内容，建立起完善的针对不同情况的争端解决机制。如：期满移交制度安排、提前收回制度安排以及临时接管制度安排，这些制度都应该在合同中有清楚的规定。
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