摘要：在城镇化高速发展的进程中，我国基础设施投资始终热度不减，PPP正是在这个阶段被引入我国并在各相关行业的项目实践中逐渐被认知、运用和改良的。经过二十年的项目实践，PPP在我国已经得到了长足发展，成为迄今为止我国民间资本以提供公共产品进而切入传统垄断行业相对较为成功的资本运作模式。本文就该模式的基本内容及推广、与估价机构业务拓展的关联，做简要的介绍和探讨。
关键词：PPP；估价；业务
一、我国大力推广实施PPP的背景和意义
2009年以来，全国各地政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。根据国家审计署审计结果公号（2011年第35号），截至2010年底，全国地力政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计）69.69%。，。该审计结果的发布引起了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。根据审计署全国政策性债务审计公告(2013年第32号)，截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底大幅增长。
在此背景下，2013年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资。党的十八届三中全会提醒出：“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”为加快政府职能转变，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，打造经经济新增长点并控制地方政府债务规模、防控政府债务风险，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出：“推广运用政府与社会资本合作模式(PPP)，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”这是中国官方首次正式提出PPP概念。之后财政部在中国清洁发展机制基金管理中心的基础上成立政府和社会资本合作中心（以下简称“PPP中心”），具体负责政府与社会资本合作相关事项.
2013年12月，财政部、国家发展和改革委员会分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）通知》 （财金 [2014] 113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014] 2724号），对PPP模式的推广和实践进行了较为明确的全释和规范；同时，财政部还公了30个政府和社会资本合作示范项目供地进行参考和借鉴。在国家相关主管部委政策文件的积极推动下，PPP模式的中国式建设和发展，在参与者的认知、法律的保障和实施等方面都有了全新的变化。
二、PPP的基本定义及运作方式
PPP是英文“Public-Private-Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”，指政府部门通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，即由袖社会资本承担公共产品的设计、建设、运营、维护的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这里的社会资本泛指以盈利为目的的，建立了现代企业制度的境内外企业法人，但不含未剥离政府债务和融资功能的本级政府所属的融资平公司及其他控股国有企业。
PPP的基本运作方式包括：
(1)建造—运营—移交(BOT)
社会资本被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。
(2)建造—拥有—运营—移交(BOOT)
社会资本为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。
(3)建设—移交—运营(BTO)
社会资本为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。
(4)重构—运营—移交(ROT)
社会资本负责既有设施的运营管理以及扩建／改建项目的资资筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。
(5)设计—建造—融资及经营(DB-FO)
社会资本融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。
(6)建造—拥有—运营(BOO)
社会资本融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。
(7)购买—建造—营运(BIOT)
一段时间内，公有资产在法律上转移给社会资本。建造、租赁、营运及移交。
三、PPP的基本结构
PPP的本质就是在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共产品和服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理投资回报和收益，从而达到政府、社会资本双赢的一种制度性安排。其典型结构见图1。
四、PPP的回报机制
PPP项目回报机制指的是社会资本参与取得项目收入的来源方式，由项目自身经营属性所决定，主要包括以下三种：
(1)使用者付费：指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目。
(2)可行性缺口补助：指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
(3)政府付费：指政府直接付费购买公共产品和服务。
五、PPP操作流程
根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，可以把PPP分成五个环节：
(1)项目识别：投资超规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项项目，适宜采用PPP模式。PPP项目将经过政府从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。其中，定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价则主要从供给、风险、运营效率、创新及公平竞争等方面考虑。对于PPP项目财政补贴问题，操作指南要求地方开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出，当年财政收入的一定比例。
(2)项目准备：在风险分配方面，操作指南规定原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。。而PPP项目具体运作方式，则主要锁定六种：委托运营(0&M)、管理合同(MC)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营 (BOO)、转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)。
一个PPP项目的成功，很大程度上依赖政府和社会资本签订的合同。操作指南对PPP项目最核心的法律文件项目合同也给予了指导。PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
(3)项目采购：PPP项目采用公开折招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，操作指南对各种方式的具体操作有详细规定。为防止项目采购发生腐败，操作指南提出，各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。
(4)项目执行：指南明确，项目融资由社会资本或项目公司负责。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。此外，社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
(5)项目移交：操作指南在移交标准、形式、程序等方面做了相关规定。
六、PPP模式的主要优点
(1)消除费用的超支。政府部门和社会资本在项目发起初始阶段，共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，社会资本才能开始获得收益，因此PPP模式有有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。
(2)有利于转换政府职能，减轻财政负担。过采用PPP模式，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务提供者转变成监管者，从而保证质量。同时也可以在财政预算方面减轻政府压力。
(3)促进了投资主体的多元化。利用社会资本来提供资产和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，社会资本参与项目还能推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。
(4)政府部门和社会资本可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
(5)促使项目参与各方整合成为战略联盟，对协调各方利益起关键作用。
(6)风险分配合理。PPP在项目初期就可以实现风险分配，由于政府分担了一部分风险，使得风险分配更加合理，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时，也拥有一定的控制权。
(7)应用范围广泛。 PPP模式既可以适用于城市供热等各类市政公用事业，也可以适用于道路、铁路、机场、医院、学校、区域治理、养老等领域。
七、PPP为估价行业带来的市场机会
财政部发布的一系列文件中提出，为确保示范项目操作规范和高效，必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用。发改委在其文件中也提出，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。
政府和社会资本的合作模式是多种多样的，所面对的环境也是千变万化的。专业咨询机构可以为政府提供全过程的咨询服务，包括前期准备、效益指标测算、方案比对选择、招商选择社会资本、谈判、协助政府和社会资本签署协议等。专业咨询机构的参与，可以最大限度地保证项目规范、专业地运作。笔者认为，估价行业在如下环节有发挥自己专业特长的空间和机会。
㈠项目识别环节
(1)项目发起阶段：估价机构有能力协助社会资本编写可行性研究报告。存量项目转为采用PPP模式时的资产评估与定价，也是重要环节之一。
(2)项目筛选阶段：估价机构可以利用自己的专长和咨询经验，协助政府部门工作。
(4)财政承受能力论证：财政承受能力论证，是为确保财政中长期的可持续性。财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。该阶段估价机构可协助政府部门进行项目财政支付能力测算、运营补贴支出测算分析等专业工作。
（二）项目采购阶段
协助政府部门开展不同方案的的评估比对工作。
（三）项目实施阶段
协助政府部门开展中期评估与绩效评价工作。
（四）项目移交阶段
需要估价机构介入对资产质量和现状评的查勘、评价等工作。
八、估价机构参与PPP项目的局限性
（一）专业经验不足
在已实施的项目中，提供专业咨询服务的机构大多为全国几家知名的工程咨询公司或国外知名机构，基本看不到估价机构的参与。而上述公司大多具备专业设计单位的背景，对公共项目工程设计、建设有丰富的经验和案例数据积累。即便如此，其中也鲜有较为理想和成功的范例，这与早期对专业顾问咨询工作重视不够、缺乏有经验能力的专业顾问咨询机构密切相关。有分析认为，缺乏有实力的专业顾问咨询机构可能成为制约我国PPP项目顺利开展的重要因素。
（二）人才配置和结构不尽合理
大多数评估机构的人才结构相对单一。从PPP项目所需的顾问咨询内容看，具备法律、财税、金融以及投资管理知识和技能的人才不可或缺。如果想分到PPP项目这块大蛋糕，人才的储备和培养势在必行。
（三）案例和经验匮乏
PPP项目大多为公共项目，而一直以来大部分估价机构能够接触到公共项目的机会很少，自然在数据和案例积累方面存在局限。
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