PPP热的理性思考

PPP项目,是政府和社会资本合作的投资模式,它改变了政府过去依靠投资平台来融资的方式,规范化的政府举债模式代替了风险敞口巨大的隐性负债,市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴,法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。这种模式,可以说是政府转型、增强社会投资活力的有力推动。

如今,PPP项目非常“火”,在各地都有大规模、集束式签约的现象。尤其是2016年以来,地方政府面临“缺钱”和“欠债”的双重压力,PPP模式被认为是提振投资、缓解政府资金压力的有效渠道,受到各级政府的空前重视。但是一段时间来看,PPP项目表面很“火”,落地率却很低,形成“叫好不叫座”的尴尬局面,不能不引人深思。但是,尽管我国新一轮PPP爆发出蓬勃的生命力,在总体上才算是刚刚起步,还处于初级阶段。越是“火爆”,就越需要理性认识和审慎态度。

一、以法律作为有效保障。PPP项目运作,离不开政府和社会资本的长期良好合作,包括责任分担、收益分享、风险分摊等,中间牵涉到复杂的法律关系。而PPP项目周期短则10年,长则30年,这么长的一段契约关系要想可持续,没有成熟的法律制度保障几乎无法想象。

二、正确认识PPP非常重要。PPP系统本身是个结构复杂的系统,模式多样,前端设计难度大,需要协调的部门多,操作起来复杂,实际推行并不容易。同时,PPP项目周期长,参与主体多元、利益诉求多样、实现方式复杂,漫长的过程中可能出现一些超出预期的变数。不少国家PPP项目运营失败的案例,往往是由于前期方案设计不完善、风险分担机制不合理、实际运作达不到预期、供求关系出现重大变化、排他性条件丧失等。那么,在PPP的前期论证和风险防控上,就需要更多设计感。

三、加强政府的信用体系建设。很多时候社会资本对参与PPP项目心存疑虑、畏首畏尾,是因为担心投资安全,担心一纸合同无法保护自己。这和近些年来政府公信力缺失有关。因此,政府迫切地需要改变形象,加强政府自身信用建设,在推行PPP中加强契约精神的培育,按契约办事、按制度规则办事,改变过去主要靠领导批示、红头文件推动工作的做法,这样才能给市场主体稳定的预期和坚强的信心。

四、加快政府观念的转型。目前一些政府仍然只是简单地把PPP项目当做融资手段。但事实上,PPP模式的本质是政府公共部门与社会资本方共同建设、运维公共产品,提供公共服务,更高效地满足社会公众诉求,更有效地利用好政府财政资源,完成公共部门的目标。这是政府和社会资本长期合作的“婚姻”,而不是融资的“一锤子买卖”。政府不仅要考虑怎么办一场完美的婚礼,更需要考虑怎么把婚后的日子过好。