PPP模式在教育行业中的应用

为保持教育的公共属性，学校一般都是由政府直接建设。然而这种集政府建设、经营、监管为一体的模式遭遇越来越大的挑战，容易导致学校组织僵化，缺乏灵动性，同时由于国家垄断而缺乏竞争，改善办学质量和效率的内在动力不足，造成资源配置效率低下。如在英国，公立学校教育质量与私立学校相比处于劣势，英国政府开始尝试将社会优势因素引入公共教育而采用PFI模式。整个模式的运用提高了教育质量和效率。PFI的广泛应用使英国PPP运作领先于世界水平。

我国教育行业引入PPP模式较晚，仍处于起步阶段，并且现有项目仍以学校建设及配套设施改造等辅助性活动为主，其中新建占比达88.74%，并未触及到教育核心内容。根据全国PPP综合信息平台入库项目显示，政府大多数购买的是教学设施设备、学校后勤设施等的供应，缺乏教育内容服务等软性服务合作。虽然“十二五”以来我国教育信息化取得很多实质性战果，但“重硬件轻软件和服务”仍是目前主要瓶颈。

（二）教育类PPP示范项目概况

根据全国PPP综合信息平台入库项目统计，截至2016年9月末，教育行业项目数共有524个，占入库项目总数5%，项目总投资额1994亿元，占总投资额2%。与市政工程、交通运输等行业相比显然有较大差距。

从教育示范项目细分领域图来看，义务教育、高中教育与职业教育的PPP项目占比合计达72%。普教行业的数量和金额最高，项目数量达42个，投资额达148.1亿元；其次是职教行业，项目数达20个，投资额为134.8亿元；从普教细分领域中可看出，第一批发改委的项目最多，有16个，而第3批财政部的项目数量为12个，但其投资金额则高达57.5亿元；职教行业中，第2批财政部的投资金额最高，达62.1亿元。

通过对以上数据进行分析整理可看出，教育类PPP项目占整个PPP项目的比重相对较小。而且根据国家统计局数据，2016年1-9月全国固定资产投资中，供水、供电、建筑、交通运输、教育、卫生、文化等行业合计投资约13.3万亿元，其中教育行业投资6,595亿元，占比5%，而采用PPP模式实施的项目总投资中，教育行业只占2%。由此可知，教育类项目目前仍主要采用政府直接投资的传统模式，PPP模式在教育行业的应用还有很大的提升空间。

（三）教育类项目类型及模式

教育行业中运用PPP模式的类型有：学校基础设施公私合作、配套设施设备供给、辅助性专业服务协议供给、教育服务协议供给等等。其中，基础设施公私合作是目前运用得最广泛，也是模式最成熟的一种办学模式；而专业性服务协议则是从基础设施建设项目向教育核心内容的重大转变，对于提高教育质量有着不可磨灭的重要影响作用。

表1.教育行业项目类型

目前教育行业运用PPP模式的项目还是以基础设施建设等硬件投入为主，且项目运作方式与市政工程、交通运输类项目很相似，在某种程度上并不涉及到教育质量上的真正提高。我国教育失衡的局面不仅仅在于教育设施设备、后勤设施等硬件上，教育质量的差距更是远远大于硬件的差距。因此利用PPP模式引入社会资本促进教育服务的供给侧升级改革，输出高质量的公共服务从而提升教育质量是当务之急。

二、案例（湘潭市教育信息化“三通两平台”工程PPP项目）

   （一）项目基本情况

教育部在《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》中要求到2020年全面形成与国家教育现代化发展目标相适应的教育信息化体系。湖南省教育厅也下发了《关于进一步加强教育信息化“三通工程”建设与应用的指导意见》（湘教发[2014]61号）文件，明确了2016年～2020年各级各类学校、教育机构“三通工程”建设目标任务，湘潭市因此将教育信息化建设作为重点工程，启动“湘潭市教育信息化‘三通两平台’工程PPP项目”。目前，该项目处于准备阶段，已分别被财政部、湖南省财政厅列入第二批PPP示范项目。

该项目建成后，要让不同区域教师之间实时网络教研，让优质教育资源能便捷高效地向农村、边远、贫困等地区推送，促进教育资源共享，为师生互动、家校互动提供交流平台。逐步缩小城乡、学校之间的差距,实现教育的均衡发展。

   （二）项目融资方案

项目计划总投资45000万元,首批投资18000万元，第一期投资约11000万元。其中存量资产约4000万元（为各教育局已有的教育信息化建设资产），新增投资约7000万元，项目运营期内用于设备更换投资约7000万元。 

项目一期投资暂拟全部用PPP公司注册资金约11000万元，其中政府股东以实物或资金出资约4400万元,持股40%，社会资本现金出资6600万，持股60%。项目新建资产资金全部由社会资本的注册资本金投入。在项目运营期间，教育信息化专项资金、政府财政项目补贴资金，按照市和县（区）两级单独核算，共同分摊的方式。每个地区对当地新建投资部分承担相应的付费义务。

   （三）项目运作模式

 1.PPP模式。该项目采取PPP模式，市教育局下的国资企业和社会资本合资成立项目公司（SPV），双方签订特许经营协议。项目公司负责建设，以及在特许经营期内对项目设施和软件应用系统和平台进行运营、管理、维护，采用全部承包的模式。项目特许经营期暂拟为12年，含建设期1年，运营期11年。经营期内，市教育局向项目公司支付运营维护费。期满后，项目公司将所有硬件设备、软件平台等资产全部无偿移交给教育局或其指定机构，进行清算，双方股东根据持股比例享有项目资产移交后公司内的剩余资产。

2.项目准备。从2014.5月-2015.12月，项目完成了一系列前期工作：《建设方案》已通过专家论证；按市政府成立湘潭市PPP决策委员会的要求，招标采购了PPP项目咨询公司北京大岳咨询公司；组织召开全市PPP实施方案研讨会议，确定项目第一期建设的覆盖范围和项目的边界条件，完成物有所值定性分析和财政可承受能力评估。项目经审批分别被湖南省、财政部批准为第二批PPP示范项目；完成市直学校、韶山市、雨湖区、岳塘区、昭山示范区等单位“三通”工程建设存量资产统计；韶山市、九华示范区基本完成学校三通工程基本建设，岳塘区完成75%的班班通建设，雨湖区完成60%的班班通建设。

3.项目建设内容。该项目由项目公司负责的建设内容包括：基于IPv6/IPv4技术的“三通”建设（宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通）和“一个中心和两个平台”建设（即完成湘潭市城域网云数据中心，教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台）。建设内容包含硬件设施建设和网络平台开发。项目覆盖全市所有中小学、幼儿园。

 该PPP项目旨在通过建立教育资源平台整合优质教育资源，实现师生互动与家校互动，使知识传播快、覆盖面广，达到资源共享，提高湘潭市的教育信息化整体水平，形成良好的社会效应。

   （四）项目回报机制

项目公司的收入来源主要是市教育局根据特许经营协议支付的运营维护费，以及项目公司通过教育网络资源开发与提供增值服务等所获取的经营性收入、增值收入。

1.运营维护费的支付。在项目建设阶段，为满足项目建设需要投入的资金，教育局暂定按照投资总额的60%向项目公司付费；在运营期更新投资阶段，为满足项目的资产更新和投资需要投入的资金，教育局按照投资总额的30%向项目公司付费（按照央行五年期以上长期贷款基准利率上浮20%计息）。项目建设期的投资付费在运营期前六年每年等额支付；第七年完成更新投资后，从第八年开始直至项目合作期结束，教育局每年针对更新投资向项目公司进行等额付费。

2.运营期间的增值收入。PPP公司作为湘潭市唯一教育信息化增值服务运营商，在运营期间可开展相关增值服务，可包括：（1）第三方数字化教育资源（包含但不限于教材、教辅、题库、多媒体课件等）统一接入到教育教学云平台的运营。（2）教育教学云平台接入第三方资源及应用服务时，可适当向资源及应用提供商收取接口开发费，用于支撑平台运维升级。（3）项目公司可对包含但不限于网上阅卷、同步测评、名师工作室、个人辅导中心、家校互动、同步课堂等项目提供增值服务。（4）使用所需配套终端对客户销售。

3.可分配利润。通过增值服务收益和政府方的付费，项目公司可以实现一定的收益，并形成可供分配利润。

在项目公司年度利润不足以使得项目公司累计利润为正，或可供分配利润不足注册资本金的8%时，项目公司的可供分配利润全部归社会资本方所有，政府股东不分红； 当项目公司累计利润为正且提取盈余公积金后的年可供分配利润大于8%且不大于20%时，按照股权比例获得股东分红；当年可供分配利润大于20%且不大于25%时，超出20%且不大于25%的部分64.64%归政府方所有；当年可供分配利润大于25%时，超出25%的部分全部归政府方所有。

三、教育行业运用PPP模式的优势

1.缓解财政压力。教育类项目金额大，且资金投入主要集中在前期，会对政府财政造成较大压力，而采用PPP模式吸引社会资本可以帮助政府平滑财政支出，缓解中短期财政支出压力。

2.政府发挥指导功能，确保产品的公益性。运用PPP模式引入社会资本，分工明确，各司其职。经营和管理的权利通过合同签订的方式由社会资本负责，政府负责对社会资本提供产品或服务的定价进行指导和监督，发挥政府职能，确保产品或服务的公益属性。

3.借助竞争力量，提高教育质量。政府可以采取竞争性采购的方式，借助社会资本之间的竞争，向具有投资、运营管理能力、具有竞争优势的社会资本购买服务，让专业的人做专业的事，借助社会资本所拥有的先进技术、专业知识和管理经验提高公共产品和服务供给的效率和质量，并可以提高成本效益。

四、小结

通过PPP模式引入社会资本的力量，可以打破传统模式教育行业的垄断性，行业缺乏竞争，资源浪费等局限，并且可以促进教育质量的改善，PPP项目也可从传统基础设施建设项目向教育核心内容服务项目转变。当前教育PPP项目并未触及教育核心，教育信息化项目占比只有1%，中国教育信息化市场潜在规模高达3600亿，结合目前教育行业PPP项目占比较低，市场存在很大的发展空间，对于PPP的需求会越来较大，其前景也会越来越广阔。

元亨祥经济研究院

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