（一）海绵城市的概念
海绵城市，是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”。国际通用术语为“低影响开发雨水系统构建”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。一座功能齐全的海绵城市，应当是具有海绵一样的性能，吸纳、净化以及合理利用雨水与洪水，对气候的变化、大量降雨的防范、维持生态系统平衡具有重要的意义与帮助。海绵城市相关结构的设计和设施的建设都是围绕雨水或洪水的“扩大吸纳面积”、“慢吸纳慢释放”来实现。“海绵城市”突破了传统的“以排为主”的城市雨水管理理念，以建筑与小区、绿地与广场、城市道路、城市水系等各种城市基础设施作为载体，充分考虑城市基础设施安全运行和城市水安全的问题、水文条件的差异性、规划指标及项目操作的可行性，并综合利用渗、滞、蓄、净、用、排等多项生态化技术，实现了新型的城市低影响开发雨水系统。
（二）海绵城市建设的历史沿革
1、域外海绵城市建设的经验
海绵城市的建设，早在古代就有相关海绵城市设计理念。古罗马人的城邦治水观念中，水被视为城市外部系统的一种资源，而非在城市中便可收集或再利用。因此，他们前往城市外收集水源并经过处理运往城市，城市居民使用后，将水通过管道排放到城市的外围。
在二十世纪末期，欧美等发达地区就有了较为成熟的现代海绵城市建设理论体系与相关设施。在美国、日本、德国等多个城市建设经验丰富的国家，其城市建设有着低影响开发的理念。低影响开发（LID)是一种强调通过源头分散的小型控制设施，维持和保护场地自然水文功能、有效缓解不透水面积增加造成的洪峰流量增加、径流系数增大、面源污染负荷加重的城市雨水管理理念。低影响开发主要通过生物滞留设施、屋顶绿化、植被浅沟、雨水利用等措施来维持开发前原有水文条件，控制径流污染，减少污染排放，实现开发区域可持续水循环。在欧洲，德国柏林的波茨坦广场的雨洪设施是德国雨水利用的典范；在英国，LID也有完备的理论体系与应用方式，LID系统也被广泛的应用于城市的排水系统，成为可持续发展城市不可或缺的一部分。美国的联邦、州县各级政府都人力支持LID理念以及城市LID建设；美国的加州、俄勒冈州和华盛顿州都出台了地方低影响开发技术性规范，例如《绿色街道和停车场计划》、《精明增长与自然雨水管理计划》，对其区域的雨水治理取得了良好的效果。日本城市建设中，在公园、广场、停车场等公共领域，利用渗透管、渗透井等装置或截留雨水设备进行雨水的储蓄渗透，推行雨水储备渗透计划，加强对水资源的保护与利用。
2、我国海绵城市建设的发展历程
我国海绵城市理论与相关设施建设起步较晚。我国较早提出海绵城市相关概念，出自于2003年出版的《城市景观之路》一书。书中指出：把维护和恢复河道及滨水地带的自然形态作为建立城市生态基础设施的十大关键战略，并提到河流两侧的自然湿地如同海绵，调节河水之丰俭，缓解旱涝灾害。
2014年11月，住房与城乡建设部发布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》，该《指南》指出了我国海绵城市建设的多项内容，确定了海绵城市建设的基本原则、规划控制目标分解、项目落实与建设基本架构，对海绵城市建设的城市配套规划、工程建设管理的相关内容与方式，配合案例予以指导，随后，住房城乡建设部出台《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》；2014年12月，财政部印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》。2015年8月，水利部印发《关于推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》。上述规范文件对我国海绵城市建设的发展起到了重要的指导意义与作用。
2015年10月，国务院下发《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号），推进我国海绵城市建设。《意见》指出：通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。《意见》从总体要求、规划引领、统筹建设、政策完善等方面规范我国海绵城市的发展与建设，是国家重视我国海绵城市建设的深刻体现。
（三）海绵城市建设的紧迫性与现状
随着现代科技的发展我国城市化进程加快，在人民享受现代城市系统所带来舒适生活的同时，城市化也带来了种种问题。近些年我国多处城市内涝频繁发生，暴雨之后，部分城市会产生严重的内涝现象，导致众多人员、财产发生伤亡。一方面，全球气候变暖，飓风、暴雨等非正常的气候现象发生次数增多，城市热岛效应更加的促进了降雨的发生。另一方面，城市建设开发运用了大量硬质铺盖材料，破坏了原有的生态与水文特征，使得降雨不能及时下渗，形成地表径流。而城市的排水体系与频繁发生的洪水与降雨不能有效的适应。雨水不能及时排放形成水体污染，并造成内涝，对城市的发展与人民的生活带来极大的困难。海绵城市作为能够净化水质、有效调节内涝的城市有机体，深化海绵城市理念、加快海绵城市建设成了改善城市健康的首要主题。
近些年来，我国比京、上海、武汉、深圳等城市都相继开展海绵城市的实践探索。2015年3月4日，财政部、住建部、水利部确定22个城市参与国家海绵城市建设试点市竞争性评审答辩后有16个获得海绵城市的资格。根据评审得分，最终确定以下城市为我国海绵城市建设试点城市：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。海绵城市的建设涉及到工程、技术、材料、融资、管理等多个方面与领域，建设过程十分复杂。在试点城市海绵城市建设投资总额多数在百亿元左右，投资额巨大，资金的大量需求是海绵城市建设的首要问题。同时，与国外海绵城市建设相比，我国对海绵城市的理解、掌握的技术以及对海绵城市的管理相对滞后，而在我国的特殊国情下，又不能照搬国外的经验，必须逐步研究发展符合我国国情的特色海绵城市建设经验。
《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》的基本原则中指出：海绵城市的建设，主动推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。海绵城市的建设涉及工程复杂，资金需要极大，在目前我国经济状态下，采用PPP模式对于海绵城市的建设与后期的运营管理是当下较为优先的选择。
二、PPP模式下海绵城市建设的发展
（一）PPP模式概述
“PPP”是Public-private Partnership的缩写，即公私合作关系。它是指即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式，该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。该词最早由英国政府于1982年提出，当时为了解决经济萧条与财政赤字的增加，英国政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。我国PPP最早可追溯至上个世纪九十年代。从1995年开始，国家为吸引外商投资为目的，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。现在的PPP帷幕的拉开，是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后，中央政府专题成文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，对推广PPP表态。紧接着，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）发文响应，国家发改委发文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规范PPP运作。至今，我国PPP模式的推广运用正如火如荼的进行着。
（二）PPP模式下海绵城市建设的状况
1、采用PPP模式建设海绵城市的优势
海绵城市建设不同于普通的市政建设，它涵盖园林、排水、道路交通、建筑等多个专业部门，绿色屋顶、透水路面、下沉式绿地等海绵城市建设项目也对科技水平有较高的要求，不可能一蹴而就。因而，政府的财政支持和完善的筹资机制对建设海绵城市至关重要。
首先，采用PPP模式能有效缓解财政支出的压力。PPP模式下，由于是政府方与社会资本方共同出资成立项目公司，由项目公司进行项目的投资建设、运营维护等工作，政府方在项目建成之后的经营期限内，向项目公司支付政府付费，平滑财政支出，能够有利于降低地方政府的债务风险。在近些年地方政府的过度负债，以及全国范围内地方债务规模的快速攀升的情况下，采用PPP模式建设项目，符合政府方债务管理的基本规则；其次，采用PPP模式能够分散项目中存在的各种风险。大型项目的建设与后期的运营维护，一般存在诸如政府审批风险、征地拆迁风险、建设工程费用风险、融资风险、建设工程技术风险、不可抗力风险等等。通过PPP模式下的风险分担基本原则，将风险按照双方不同的承受能力划分给双方承担，有效的分散了项目的风险；最后，社会资本方的进入可以加快项目的建设进程和提高投资效率，改善项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的支出与收益匹配。由于双方加入了项目的建设管理，PPP模式下，项目建设完成后的运营管理与绩效考核机制，对项目后期的运营管理提出了要求，在相关激励机制的约束与引导下，项目公司对项目后期的科学运营，使得项目建成后发挥其主要的作用，对项目生命周期与项目的产出都有着很大的提升。
2、我国PPP模式下海绵城市建设的应用
PPP模式能够解决海绵城市建设的首要难题，即资金问题。PPP模式下由项目公司负责融资，大量民间资本注入项目，解决了项目启动资金的问题。同时，以项目公司为主体开展融资，通过银行贷款、发行债券、引入基金、开展资产证券化等融资方式，大力推进了我国海绵城市的建设与发展。从政府财政的角度来看，针对海绵城市建设需要大量资金的前提下，采用PPP模式，通过程序采购资金实力强大的社会资本，与政府方组成项目公司，由项目公司对海绵城市建设进行投资建设，大大缓解了政府的投资压力。在如今政府债务居高不下的情况下，采用PPP模式无疑缓解了政府的投资资金压力与债务压力，平滑财政支出，对海绵城市建设的资金来源有了更为有效的保障。
PPP模式有效的应对了海绵城市建设中的工程技术难题。由于海绵城市的建设涉及园林、排水、道路交通、建筑等多个专业领域，在整体规划、设计、施工以及建成后的运营维护都存在着不小的困难与风险。PPP模式下，该风险由政府方与社会资本共同承担，分散并降低了项目工程技术的风险。与此同时，针对海绵城市项目的高工程体量与复杂的技术程度，政府方可通过选取满足项目建设、运营相应条件的联合体参与项目公司的组成，能够更好的完成项目规划的要求。政府方与社会资本方取长补短，一同解决海绵城市中关于降水处理、给水排水协调与循环、地表水系统应用等多项技术难题，分散了海绵城市项目的技术风险。
PPP模式下的海绵城市后期运营维护工作有着更为优质的保障。海绵城市后期的运营维护工作也是项目产出的重要部分，建立起有效的运营维护体系，保障项目发挥海绵的作用，是项目成败的关键。在PPP模式下，政府方与社会资本方利用自身的条件与优势取长补短，攻克项目运营维护的技术难关。同时，由于PPP模式下的付费机制，是在项目运营期间的逐步付费，通过设置合理的项目运营维护考核机制，在项目公司运营维护达标或超标的情况下，按约定付费并给与适当的奖励。在项目公司运营维护不达标的情况下，扣减相关付费或是取消其运营维护资格，按照违约情况处理。在相关海绵城市绩效考核政策文件的指导下，进一步细化、合理化项目的考核机制，这种奖惩考核的机制能够有效调动以社会资本方为主的项目公司的活力，激发项目公司对项目的妥善、高效的管理，是对海绵城市项目建成之后的有效保障。
三、PPP海绵城市建设的思考
（一）PPP模式下海绵城市建设存在的问题
1、对海绵城市建设认识存在欠缺
部分海绵城市建设的地区，或是海绵城市试点城市对海绵城市建设的困难程度不能有着清晰的理解与认识。海绵城市建设包括改建旧设施与旧城区，同时包含大量的新建设施与地区。而这些旧区改建、新区新建的工程量要在4年左右的时间完成，将涉及数百个改造与新建项目的规划设计、施工建设和运行评估。建设项目数量庞大、时间紧促，且涵盖各种灰色基础设施和绿色基础设施的选择和合理选择与组合，甚至还可能涉及河道、湖泊及流域的整治。众多改建扩建与新建项目在一起，能够高效有序的全面开展与互相协调，PPP模式下的监督管理与项目融资投资，也是在大量建设海绵城市情况下一个必须重视的问题。在各个地区自身条件环境各不相同的情况下，盲目大量的建设将会导致极大的风险。
2、海绵城市建设融资渠道窄
由于海绵城市资金需求量大，PPP模式下，大多数海绵城市项目涉及公共利益，主要依靠政府付费实现项目公司的回报，通过项目公司的融资进行项目建设，直至项目建成后，依靠运营期间的年度政府付费和运营维护费用实现项目投资的回报。PPP模式的融资在一定程度上解决了海绵城市建设的融资难题。但在实践中，大多数海绵城市PPP项目主要靠银行贷款的方式进行。单一的贷款融资模式不仅使得海绵城市项目融资成本偏高，并且会使得项目融资愈加困难。相比国外项目融资采取诸如信托资金、产业基金、资产证券化、保理融资等多渠道，我国目前还存在着不小的差距。
3、PPP模式下海绵城市建设回报机制的欠缺难以吸引社会资本参与
PPP模式下的海面城市建设项目的稳定回报尚显不足。海绵城市建设的大多数项目，如道路交通、绿色公共建筑设施、排水给水管网设施、绿化景观带等项目涉及社会公益，是不具有收费的性质的非经营性项目，政府付费的前提下，在加重政府财政支出的同时，难以调动社会资本积极参与项目建成后的项目经营管理。对于海绵城市建设巨额成本的考量，以及如何加强海绵城市建设项目对社会资本的吸引力成了一道难题。
与此同时，在部分海绵城市建设上，对项目的边界条件过于不清、责任主体不明确，无法根据项目的具体特征要求设置与之匹配的投融资模式以及回报机制，难以吸引社会资本参与项目。
（二）PPP模式下海绵城市建设的改进
1、正确认识我国海绵城市的建设
建设海绵城市，就是以低影响开发的理念，通过现代雨洪管理理论、方法和科学技术体系，最大程度地减小城市开发建设对生态系统的破坏，具体目标就是要有效控制径流排放总量、径流污染和城市洪涝，有效利用雨水资源，实现城市的良性水文循环，保护生态环境。我国海绵城市建设力度大，投资规模高，各地应当充分结合当地各项条件与状况，利用不同的设计、建设方式，进行海绵城市建设的规划、设计与建设。对于旧区域的建设改造，必须考虑该区域现有绿化率条件，建筑绿化改造、已有雨水管网排水能力的提升和道路坡度与地形竖向的综合利用等复杂现实条件，采用“绿—灰结合”的建设模式。国际上已有城市已经实现了“绿—灰结合”的海绵城市布局构造，我国部分城市地区也正在积极开展这种设计规划思路的探索，即通过源头低影响开发、管网局部改造和调蓄设施建设等多种方式综合解决洪涝与污染问题。同时，对于所有新建地区的项目开发建设，坚持区域开发与生态保护相结合，利用海绵城市的建设理念进行新区域的开发建设。
海绵城市的建设不仅仅是政府单方面推动，公众的力量也是强大的。海绵城市建设与每一位居民息息相关，海绵城市的建设也需要每一位居民共同参与。政府与居民应当加强对海绵城市建设相关理念与知识的学习。当地政府通过各种形式的活动普及相关知识，提高公众认知，使所有公众居民均可参与。例如开展节水型活动，鼓励房前屋后建设绿色阳台、雨水花园等等。民众理念的提高与积极的行动同样是海绵城市建设、发展的关键。
2、扩宽海绵城市建设的融资渠道
国家应鼓励创新海绵城市建设的项目融资渠道，吸引更多投资者的参与，并降低项目的融资成本。目前大部分项目建设资金的少部分通过项目公司的注册资本金得到，大部分的建设资金通过外部融资得到。传统的融资方式，如银行贷款、股东借款的直接融资方式能够解决部分海绵城市建设，但如今大批量规划建设海绵城市的形势下，银行贷款、股东借款的方式显得过于狭窄，不能积极调动各类型的民间资本参与项目。事实上，公司债券、产业基金、资产证券化等融资方式在海外已十分常见，我国可以学习借鉴并加以推广。对于项目公司财务状况良好，符合条件的，可以选择发行公司债券的形式融资；对于部分海绵城市建设项目具有可预期的资金收益的项目，采取资产证券化的方式获得项目融资；部分海绵城市建设的方案设计上，对于符合条件的，可以设置政府引导基金或民间产业基金的投融资结构，在降低融资成本的同时，放开民间资金进入海面城市建设项目的通道。允许基金管理公司、技术企业、政府部门、夹层金融机构进入项目的投融资环节，通过结构化设计，使得基金在此过程中既保证了各参与主体的经济效益的实现，也为建设海绵城市发挥各自的作用。
3、合理设计PPP模式中的回报方式
PPP模式下海绵城市建设主要依靠政府付费使得项目公司获得一定收益，但收益回报率较低，且海绵城市建设、运营技术水平要求较高使社会资本参与积极性不高。通过优化设计海绵城市建设方案，使得社会资本在享有合理收益，调动社会资本参与项目投资的积极性。在海绵城市PPP项目中，政府方可以与社会资本方约定，当政府方与符合条件的社会资本方共同出资成立项目公司后，由社会资本方参与项目的施工建设，这样社会资本方可以额外获得施工利润。在这种情况下，需要在政府采购环节，注重采购社会资本方的融资实力、施工能力以及对项目运营管理能力，保障项目在保质保量的基础上完成后，社会资本方的运营管理也能符合要求。
针对涉及公共利益项目的回报，单纯通过政府付费的方式，加重政府财政支出的负担。实践中，可采取“海绵城市项目包”的形式，将若干项目进行打包招标采购。应通过识别不同项目的边界条件、产出要求、收益来源筛选项目组合。对于项目建设工程联系相对密切、运营维护条件相似的项目，将有一定收益来源的项目，例如污水处理、垃圾处理等项目与没有收益来源的公益项目打包在一起，综合设计管理。这样可以减轻政府付费压力，提高项目产出之间的配合协调，综合提升项目的总体经济效益。
4、其他资源的合理补偿
海绵城市建设投资额巨大，且大多数项目没有收益来源，很难找到盈利点，但海绵城市包含很多行业以及多个板块的建设，可以合理利用其他板块的资源进行合理补偿。政府通过对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目，如轨道交通、隧道、环境治理等，或是项目周边一定数量土地、矿产资源、旅游景点的收益，让项目公司开发，最终以这种附加资源捆绑的方式来提高项目公司在该项目中的整体获利，从而确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性。进一步减轻政府的财政压力。此种方式下，政府还需要重点考虑项目周边商业开发的合理性和稳定性。
参考资料：
1. 财政部 住房城乡建设部 水利部：《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》 (财建[2014]838号)
2. 财政部办公厅 住房城乡建设部办公厅 水利部办公厅：《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》（财办建[2015]4号）
3. 国务院办公厅：《关于推进海绵城市建设的指导意见的通知》（国办发[2015]75号）
4. 中国政府采购：《国务院鼓励运用PPP模式参与海绵城市建设》
5. 黄巧巧：《PPP产业基金平台模式方案设计——以海绵城市建设为例》
6. 邓雄：《PPP模式如何吸引外部资金的思考》
7. 于衍淇：《PPP模式助力济南海面城市建设》
8. 魏保平 柏云：《PPP模式驱动海面城市建设——以镇江市海绵城市项目为例》
9. 俞孔坚 李迪华：《城市景观之路》
10. 朱敏：《海绵城市建设PPP投资管理——以江西省萍乡市为例》
11. 何志诚：《浅析国内海绵城市建设现状及对策》
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