PPP是Public-Private-Partnership的英文缩写，通常译为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共私营合作制、公私机构的伙伴合作、官方/民间的开放公共服务、公共民营合作制等。[1]我国财政部和国家发改委则将PPP称为“政府和社会资本合作模式”。
对于PPP模式，目前尚不存在一个标准的、国际上普遍适用的定义，且相似的PPP项目类型在不同的司法领域中也会被冠以不同的名称。尽管如此，了解PPP的定义仍然具有重要的意义，有助于深入探索PPP模式的运作，发挥其优势。
一、 中国对PPP模式的定义
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（“76号文”）对PPP定义如下：
政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（“《指导意见》”）对PPP的定义为：
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
PPP的“公”与“私”
从字面来看，Public意为“公”，Private为“私”，Partnership为“合作、伙伴关系”，财政部将PPP译为“政府和社会资本合作模式”似乎有所不妥，但实际上这种译法却是经过特殊考量的。之所以没有将Private译为“私营、私人”，这是因为PPP的很多合作对象并非民营和外资企业，而是国有控股的央企、国企，其资金本质上具有“公”的属性。如果笼统地将Private定义为“私营、私人”，则无法全面地体现我国的PPP实际。此政策依据为《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（“《操作指南》”）第二条，“社会资本是指已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。据此，部分“国有企业”也能参与PPP项目，只要国有企业并非本级政府所属的融资平台公司和控股国企。例如，国家体育场是我国第一个采用PPP模式的公益性项目，由中国中信集团公司等四家企业组成的中国中信集团联合体与北京市国有资产有限责任公司联合设立了项目公司——国际体育场有限责任公司，负责国家体育场的融资和建设。在这一项目中，北京市国有资产有限责任公司就是一家国有性质的企业，其代表政府出资182062万元，占项目总投资的58%。
PPP模式的适用领域
PPP模式主要用于公共基础设施和公共服务领域。《操作指南》第六条规定，“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。” 具体而言，包括城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域。
《指导意见》也提出，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”具体包括：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目，此外还指出了“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。”
二、 世界银行对PPP模式的定义
世界银行发布的《PPP参考指南第一版》（PPP Reference Guide V1.0）对PPP模式的定义如下：
私营方与政府机关之间为提供公共资产或服务而签订的长期合同，私营方承担重大风险和管理责任。[2]
世界银行发布的《PPP参考指南第二版》（PPPReference Guide V1.0）对PPP模式的定义进行调整：
私营方和政府实体之间为提供公共资产或服务而签订的长期合同，私营方承担重大风险和管理责任，且回报与绩效相挂钩。[3]
两版定义的差异主要体现在，第二版明确了项目回报与绩效是“相挂钩”的，这是定义PPP模式的重要因素。根据《PPP参考指南第二版》，PPP模式的定义主要取决于三个重要因素。
第一，项目所涉资产的种类。PPP模式通常用于建设新的资产（即“绿地项目”，GreenfieldProject），同时也用于将更新和管理既有资产的责任“转移”给私营方（此为“棕地项目”，BrownfieldProject）。无论绿地项目还是棕地项目，PPP模式均有一个重要特点，即项目所涉及的资产或服务是通过定义“什么是需求”而不是“如何实现需求”来明确的。
第二，私营方在项目中承担的责任内容。PPP模式的一个核心特征在于，集中多种项目阶段或功能于一身，这些功能通常取决于项目所涉及的资产和服务，主要包括：（1）设计。即从初始概念、产出请求到施工设计规范等方面开发项目；（2）建设或改建。当PPP模式用于建设新的基础设施资产时，私营方通常会承担新建资产和安装全部设备的责任。当涉及既有资产时，私营方则需改建或扩建该资产。（3）资金。如果PPP项目包含建造或改建某资产，则私营方通常需要承担全部或部分的资金支出；（4）维护。PPP模式将维护基础设施资产的责任分配给了私营方，在合同有效期内其必须按照约定标准进行维护。这通常是PPP合同的典型特征。（5）运营。PPP模式下私营方的运营责任根据项目资产和服务的不同而存在很大的差别，例如，私营方可能会承担某一资产的技术运营工作，向政府提供整套服务（如大型的水处理站）或向使用者直接提供服务（如配水系统）；或者私营方在政府参与的情况下提供辅助性服务，此时政府机关仍然负责向使用者提供公共服务（例如，在PPP模式下建设具有安保服务的学校建筑）。
第三，私营方如何获得支付。支付机制是定义PPP模式的第三个因素。私营方既可以通过向使用者收取费用来取得收益（UserCharge，指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务），也可以通过政府获得支付，还可以由使用者和政府共同支付。PPP模式下的支付机制，最关键的要素在于支付是与绩效相联系的。如何选择具体的支付机制，取决于私营方的所承担功能：
（1）在“使用者付费”的模式下（例如收费公路），私营方向使用者提供服务，通过向使用者收取服务费来获取收益。在所收取的费用之外，政府会基于绩效或产出结果（例如每一使用者支付的费用）给予一定的补贴（例如基于服务可用性和质量是否达标）。
（2）在“政府付费”的情况下，政府直接付费购买公共产品和服务，它是私营方收入的唯一来源。政府付费主要包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（PerformancePayment）。政府付费的依据主要源自设施可用性、资产和服务使用量和质量等要素。例如，在使用量付费的情况下，“影子收费”公路对于使用者而言是免费的，但是使用者每次使用公路时，政府都需要向运营者支付一定的费用。
三、 PPP模式的其他定义
英国的PFI模式
有的学者认为PPP是一个概括性的概念，其内涵包括了BOT、PFI等具体的项目模式。PFI（PrivateFinance Initiative）最早由英国在1992年首次提出，意为“私人融安方案（计划、安排）”。PFI是一种将政府采购公共服务与外包相结合的形式，通过这种形式，私人部门按照公共部门详细规定的内容，设计、建设、融资和运营公共设施项目，公共部门在一定期限内按照协议向私人部门购买公共服务；一旦协议到期，根据预先的约定，私人部门可以拥有该项目资产，或者将项目资产移交给公共部门。[4]
2012年12月5日，英国政府发布了《PPP新方法》（A New Approach To Public Private Partnership）。该文件介绍了一种在公共基础设施和服务中引入私人融资的新方式，这种方式被称为PF2。PF2也是通过PPP模式向社会提供基础设施与服务的新方式，被视为PFI模式的承继者。[5]PF2在以下方面进行了改革和创新：公共部门对PPP的投资；当局在PPP框架内对软服务（SoftService）的灵活管理；PF2项目运营和财务信息的透明度（同时不使承包商的资源负担过重）；当局所承担的风险将更合理地由公共部门来管理，而非私人部门；强化PPP结构，为市场吸引新投资和融资。PF2与PF1的主要区别在于：在PF2中，市场投资人不再参与基础设施运营；同时，财政部对负责PF1事务的相关机构进行了整合，成立IUK统一负责PPP工作。
加拿大对PPP模式的定义
加拿大公私合作协会（Canadian Council for PublicPrivate Partnership）对PPP的定义如下：PPP或P3是政府与私人部门之间的合作关系，用于建设基础设施（例如公路、医院、学校）或提供服务。与传统的采购不同，公共部门将P3项目的所有组成部分都整合到了一个合同中，即设计、建设、融资、运营和维护。在P3模式下，建筑师、建筑商、贷款人、维护和/或运营提供商共同组成了一个团队。[6]
美国对PPP模式的定义
美国PPP国家理事会（TheNational Council for Public-Private Partnership）的定义如下：PPP（P3）是（联邦、州或当地的）公共机关与私人部门实体之间的一种合同安排。通过该协议，各部门（公共和私人部门）的技术和资产得以共享，共同为普通公众提供服务或设施。除资源共享，各方在提供服务和/或设施的过程中共担风险、分享收益。[7]
欧盟对PPP模式的定义
为提供公用项目或服务而形成的公共部门与私人部门之间的合作关系。
澳大利亚对PPP模式的定义
维多利亚州对PPP的定义是，由市场投资人提供资金，通过设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM）、设计-建设-融资-运营（DBFO）和设计-建设-融资-维护（DBFM）等方式建造基础设施和提供相关服务。如果政府采购的服务不涉及基础设施建设，就不算作PPP。
南非对PPP模式的定义
通过政府与市场投资人签订合同，由市场投资人进行建设运营基础设施，将项目全生命周期中的资金、技术和运营等方面的主要风险转移给市场投资人。PPP项目主要分3类：（1）市场投资人提供公共服务，由政府付费；（2）市场投资人从政府获得特许经营权，由使用者付费；（3）前两种的混合模式。
巴西对PPP模式的定义
根据2004年颁布《巴西PPP法》，巴西的PPP模式可以定义为特殊的特许权安排，通过此安排，政府将项目开发或服务委托给私营合作伙伴，由最终用户和公共合作伙伴支付报酬，或者仅由公共合作伙伴支付报酬。最常见的融资方式是股权和债权，融资来源主要是国有银行，其中巴西发展银行（BNDES）是主要融资机构之一。政府使用公共资金提供补贴，贷款通常以该项目的经济权利作为担保。[8]
亚洲开发银行对PPP模式的定义
PPP是公共部门与私人部门之间的一种协议，其以提供资产和/或服务为目的（例如电力、水、交通、教育和健康）。与传统的采购合同不同，PPP通过将付款与特定标准的绩效联结在一起，能够分配合伙人（Partner）之间的风险、提高服务提供者的效率。例如，公路养护的PPP项目会对特定时间内的路面质量进行明确规定。相反的，传统的道路养护合同则会以修复的壶穴数量和公路里程来付款。在传统模式中，项目的风险更多地由购买者来承担，且效率激励措施较少。在PPP模式之下，如果承包商不能按照合同标准来维护路面的，则可能得不到支付。[9]
维基百科对PPP模式的定义
Public-Private partnership（PPP、3P或P3）是一个或多个公共部门和私人部门之间签订的合作合意，通常具有长期性。[10]对于PPP的定义，目前很难形成共识。PPP既可以理解为一种治理机制，也可以理解成一种语言游戏（LanguageGame）。当理解为语言游戏时，PPP这一术语可以涵盖几百种不同类型的长期合同，对风险分担、融资安排和透明性要求进行约定。当理解为品牌（Brand）时，PPP概念则与“私有化”、“将政府服务外包出去”（Contractingout of government services）具有紧密联系。当理解为治理机制时，PPP概念则包含至少5类安排，其中一项为英国PFI形式下的长期基础设施合同。
四、 PPP的核心要素
通过以上各个国家对PPP模式的定义可以观察到，目前世界上并不存在统一标准的定义。尽管如此，各国对PPP的定义中仍然具有很多相同的因素。
长期合作
PPP是政府采购和实施公共基础设施和/或服务的一种机制，而该设施和/或服务源自与私人部门的资源和专业技术。当政府面临日益老化或匮乏的基础设施、并需要更高效的服务时，与私人部门共建的合作关系将能提供新的解决思路并带来资金。[11]
如前文所述，PPP模式主要应用于资金大、周期长的基础设施和公共服务项目中，这就决定了公共部门与私营部门的合作是长期的。PPP的项目建设期可能只有短暂的几年，但是项目经营期却长达十几年（如机场、公路、港口等项目等）。
政府是公共设施和服务的提供者，传统项目中，政府要承担设计、建设、运营等一系列职责，而PPP模式的出现使得政府有机会从庞大的融资、项目运营和管理、项目维护中解脱出来，使其能用有限的资金投入到不适合市场进入的领域；私营部门也能够发挥自己的技术优势、经营管理技能，同时获取经济回报。这种分工与合作能够促进公共资源与社会资源的自由流动，提高资源利用率和生产率。
利益共享
基础设施项目通常具有工程量大、周期长、耗资巨大的特点，对于政府而言，巨额项目资金、复杂的项目管理、维护和运营往往负担过重。而PPP模式则能很好地解决这些问题。首先，PPP模式下通常会成立一个项目公司，负责项目的融资、建设、运营、管理和维护。项目公司通常部分或全部承担项目融资，大大减轻了政府的资金压力。其次，项目公司具有专业的管理、运营等技术，能够高效利用资源，减少项目期、提高项目收益。
总体而言，PPP模式能够通过利益共享将公共与私人部门的技术和资源结合起来。这使得政府能够从私人部门的专业技术中获益，并且通过把日常运营交给私人部门而使政府能够专注于政策、规划和监管。
风险共担
风险共担是PPP模式的另一特征，只有基于公私部门的风险共担，才能将这种“合作关系”保持下去。
传统的政府采购和外包项目之所不能称为PPP模式，这是因为：政府采购中，双方都会尽可能地将自己的风险降到最低；而外包项目中，承包商只负责项目的某一环节，不会全程跟进项目，承包商需要自己承担该环节的风险，而政府方则需面临各环节衔接不一致、工期拖延的后果。
在PPP模式下，政府与私人部门的合作贯穿于整个项目期间，共同承担可能产生的风险，甚至政府会尽可能大地承担自己优势方面的伴生风险，而让私人部门承担的风险尽可能小。例如，在隧道、桥梁、公路项目中，如果车流量过低而达不到基本预期收益时，公共部门可以对其进行现金流量补贴，由此降低私人部门的经营风险。[12]
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[1]贾康、孙洁，《公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能》，载于《财政研究》，2009（10）：2-10。
[2]作者译。原文为：A long-term contract between a private party and a governmentagency, for providing a pubic asset or service, in which the private partybears significant risk and management responsibility. 见《PPPReference Guide V1.0》，p.11。
[3]作者译。原文为：A long-term contract between a private party and a governmententity, for providing a public asset or service, in which the private partybears significant risk and management responsibility, and remuneration islinked to performance. 见《PPP Reference Guide V2.0》, P. 14
[4]戴大双主编《项目融资》，机械工业出版社，2016年6月重印版，p.48。
[5]参见英国政府发布的《Standardization of PF2 Contracts (Draft)》，P. 25。网站链接：https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/221556/infrastructure_standardisation_of_contracts_051212.pdf。最后访问日期为2017年2月5日。
[6]请见加拿大公私合作协会（CanadianCouncil for Public Private Partnership）官网上的定义：http://www.pppcouncil.ca/web/Knowledge_Centre/web/P3_Knowledge_Centre/P3_Knowledge_Centre.aspx#About。最后访问日期为2017年2月5日。
[7]请见美国PPP国家委员会官网上的定义：http://www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/。最后访问日期为2017年2月5日。
[8]参见中国国际贸易促进委员会，《巴西基础设施领域PPP项目机遇分析》。http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4128/2016/0531/652479/content_652479.htm。最后访问日期为2017年2月11日。
[9]参见亚洲开发银行官网：https://www.adb.org/publications/series/pacific-private-sector-policy-briefs。最后访问日期为2017年2月5日。
[10] Hodge, G. A and Greve, C. (2007), Public–Private Partnerships: AnInternational Performance Review, Public Administration Review, 2007,Vol.67(3), pp.545-558
[11]参见世界银行官网：https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/about-public-private-partnerships。最后访问日期为2017年2月5日。
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