在上个世纪八九十年代，西方国家开始大规模开展PPP项目，并取得一定成效。而随后中国也开始尝试引入PPP模式，但是当时社会对PPP缺乏认识，也没有相关的规范文件，项目只是地方政府小范围地试点开展，如深圳的沙角B电厂BOT项目。
1993年国家部门开始研究投融资体制改革，包括BOT可行性问题。1994年，国家计委选择了广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目等五个BOT试点项目。随后各地政府也推出了一些PPP项目，涉及的行业包括电力、自来水、污水、燃气等。在摸索PPP的过程中，政府和社会对PPP的思考不断深入，也积累了初步的经验。
第二阶段：
中国推广PPP的原因
中国的城镇化建设和基础设施建设还未完成，仍然有大量的融资需求，但是长期以来地方政府财政收入依赖于土地的模式已经不再有效，而简单的信贷刺激也无法真正解决问题，另一方面，在43号文之后，地方政府通过平台公司融资的渠道被切断，因此政府便更加积极地推广PPP模式，希望可以吸引更多的社会资本参与到基础设施建设以及公共服务项目中。
而从另一个角度看，中国虽然快速发展了几十年，但有些公共服务并没有跟上发展的步伐，质量与发达国家仍有差距，引入更加市场化的社会资本方参与到公共服务项目的设计、建设、运营和维护上，有助于提高服务的水平和效率。
PPP项目的类型和地区分布
根据财政部政府和社会资本合作中心的统计，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7,721个，总投资8.78万亿。其中，执行库（即处于采购、执行和移交阶段）项目646个，占入库总数的8.4%。
图1.按实施阶段统计
按地域统计，贵州、山东、四川、河南、新疆的项目数居前五名，占总数的56.8%；按行业统计，市政工程、交通运输、片区开发等三个行业项目数和投资均居前三名，项目数量占总数的52.7%，投资金额占总投资的65.2%。而按回报机制统计，目前使用者付费项目数量占比接近一半。
财政部等部门为推广PPP所采取的措施
在中国PPP的开展进程中，既参考了国外的先进经验，也结合了中国的国情。为保障PPP项目的顺利开展，财政部等部门已经采取了以下的措施：
1. 颁布诸多的相关政策，特许经营立法提上日程
在我们的第三篇PPP文章中，梳理了PPP的相关政策（在公众号对话框输入“PPP3”可以查看），可以看到，国务院和各部委已经出台了较多的政策，以鼓励、指引、规范PPP项目的开展。
虽然目前中国并没有专门的PPP法律，但是特许经营的立法已经被提上日程。今年5月，经国务院同意，发改委牵头组织成立由财政部和国务院法制办等11个部委参加的立法工作领导小组，并组建覆盖各相关行业领域的立法专家组，积极加快推进立法进程，争取今年第三季度将立法草案上报国务院。
2. 设立专门的管理机构以及PPP综合信息平台
财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）于14年成立，主要承担PPP相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作。16年PPP中心正式推出PPP综合信息平台（在公众号对话框输入“政策2.10”可以查看）。全国PPP项目信息由地方各级财政部门组织相关部门录入，并经审核通过后纳入项目库。财政部推出PPP信息平台的目的主要在于贯彻PPP政策、规范推进PPP工作、保障项目实施质量并完善PPP模式。
3. 设立PPP融资支持基金
国办发[2015]42号（在公众号对话框输入“政策1.2”可以查看）明确指出，“鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”2015年底，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（在公众号对话框输入“政策2.12”可以查看），进一步规范政府投资基金的管理。
财政部联合中国建设银行、中国邮政储蓄银行、中国农业银行、中国银行、中国光大集团、交通银行、中国工商银行、中国中信集团、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险(集团)共10家金融机构，发起设立中国PPP融资支持基金，总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。
而地方政府也积极设立PPP基金，如江苏、山东、河南三省在2015年分别成立了100亿、80亿、50亿的PPP基金。据不完全统计，目前可公开查询到的PPP基金总规模已经超过5000亿元。
开展PPP过程中的问题
在我们前几篇文章中，提到了PPP是一个庞大而复杂的系统，再结合当前的经济形势和国情，PPP的开展过程中难免会存在各样的问题，我们总结了以下几点：
1. 法律体系和制度环境还不够完善
虽然国务院和各部委出台了较多的政策，但是存在缺乏专门立法、法规制度不一致、争议解决机制不完善等问题。大多数PPP项目参与对象多，牵涉面广，且周期都较长，往往跨越了参与官员的任期，如果没有一个稳定、有保障的制度环境，将不利于PPP的顺利开展。
2. 虽然政府推动热情高，但是社会资本参与率较低
多数PPP项目具有公益性强、回报率低、资金规模要求大、运营周期长、项目未来收益存在不确定性等特点，对社会资本方的吸引力较小。
例如，对于供水、供电、供热等使用者付费的项目，可以为投资方带来较稳定的收入，但是水价电价常受到政府调控，社会资本方获得的利润有限，甚至有时候出现成本和价格倒挂的情况，造成投资方亏损。而对于公益性很强的依赖于政府付费或可行性缺口补助的项目，有时是靠地方政府的承诺来吸引社会资本方，但是在目前地方政府信用缺位的情况下，社会资本方显然信心不足。
3. 融资难，且私人融资成本高
融资难的主要原因在于：
（1） 在很多PPP项目中会设立SPV作为主体，但是这类公司一般都规模较小，没有稳定的现金流，且未来的风险又难以预测，因此往往融资能力不足。
（2） 目前国内金融机构尚不能很好地适应PPP项目融资的特点和要求，缺乏针对PPP项目的产品；而且各类金融机构对PPP也比较谨慎，参与热情不高。
（3） 缺乏足够的增信手段，如没有实力雄厚的股东进行担保。
4. 盲目开展PPP，其实是变相融资
在43号文之后，地方政府将开展项目的希望转向PPP，但是并没有经过严格的筛选，就盲目地推出并不适合采用PPP模式的项目，其实是为了进行变相融资。而物有所值评估（在公众号对话框输入“政策2.11”可以查看）和财政承受能力论证（在公众号对话框输入“政策2.7”可以查看具体规定）并没有落到实处，这样做的后果既增加社会资本的风险，也加大了地方政府的风险，对于参与项目的各方都是不利的。
5. 缺乏有效的退出机制
虽然在合同到期后移交项目是最完满的方式，但是PPP项目大多持续时间长且有一定风险，因此完善的退出机制对于社会资本方尤为重要。一般来说，社会资本退出PPP项目有公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等方式。
在目前财政部等各部委的政策文件中，虽有提到要“要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道“，但是并没有给出具体细化的条例。
6. 落地速度较慢
从上面的统计中可以看到，至16年一季度，处于采购阶段的仅占3.6%，而处于执行阶段的仅占4.8%。但是按照PPP中心的说法，处于识别阶段的项目属于PPP备选项目，不应该用来计算落地率。以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计，入库项目的落地率为21.7%。而按国际经验，项目从发起到完成采购需要1年到2年的时间。
机遇和挑战
虽然PPP开展过程中存在各种问题，也面临各式挑战，但不可否认，PPP模式具有显著的优点。在目前经济下行、利率走低、缺乏可投资资产的情况下，PPP可以说是不错的选择。而从更长远的周期来看，根据海外多年采用PPP模式的经验，PPP确实有助于充分发挥政府和私人部门的优势，提高公共服务的质量，增加就业机会，促进经济发展。
PPP系列文章
《PPP傻瓜书（1）入门介绍》
《PPP傻瓜书（2）运作方式》
《PPP傻瓜书（3）政策梳理》
《PPP傻瓜书（4）海外经验》
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