20世纪70年代末,80年代初,随着新公共管理运动的兴起,政府在公共服务领域“引入市场竞争机制”,逐步取消政府的垄断地位,让私人部门参与公共服务的供给,并借助私人部门的创新意识与管理技提高公共服务的质量与效率。20世纪90年代以来,越来越多的欧洲国家发现,基于伙伴关系的PPP比政府也许经营适应性更广,更能调动私营部门的积极性和主动性并提高公共服务的效率。PPP开始代替政府特许经营成为发达国家公共部门和私营部门在公共事业领域的重要合作模式。
政府特许经营、PPP都是公共治理重要工具和资源配置方式,其产生、发展与其经济发展阶段、资源配置主要方式、公共治理方式等联系紧密。
政府特许经营产生于17、18世纪,19世纪被国际上广泛使用,与当时经济发展水平不高、市场发育不成熟有关。上世纪30年代,与世界范围出现经济危机,以及凯恩斯主义为代表的国家干预主义,主张国家干预,政府较多地直接承担公共基础设施和公共事业领域的经营,包括公共事业在内的一些重要行业实行了不同程度的国有化、政府特许经营等兴起。但是,由于公用事业国有化却反竞争、效率低下等原因,民企化浪潮,政府从私营企业购买公共服务。
(一) 对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用等没有形成共识
上世纪80年代以来,中国就开始了对公共品和服务传统供给模式改革的探索和实践,并以各种形式引入社会资本展开政府与社会资本合作,包括政府特许经营。政府放宽了市场准入领域,允许特定企业进入公共领域从事经营互动。近年,我国大力推进PPP模式。但是,我国理论界,实践部门对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用仍没有形成共识。至今为止,对PPP作用的认识主要观点有“解决基础设施和公共服务融资问题”、“社会治理”、“提高公共效率”、“缓解政府偿债压力”等,对于政府特许经营的作用主要认为是“市场准入”。
对PPP和政府特许经营的认识不尽一致并密集出来了相关文件,导致地方政府在执行中感到无所适从,甚至将二者混为一谈,中央政策在实际执行中出现偏差。
近两年来,国家高度重视PPP的发展,并下发了一系列相关文件,地方也出台了推动PPP发展的相关规定和政策。然而,这些文件与建筑部、交通运输部等部委和地方政府(如北京、天津、成都等)发布的政府特许经营规定在内容、程序等方面都存在较大的重叠。例如,《北京市城市基础设施特许经营条例》(2005年)规定的政府对项目补贴政策与国家新出台的PPP文件内容非常相似。
更为关键的是,在我国官方文件中,对PPP概念的理解也不尽一致。《关于推广运用政府社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)中将PPP解释为:在基础设施及公共服务领域建立的一种长期伙伴关系,通常是通过双方建立的SPV公司来承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作,并通过“使用者计费”及必要的“政府付费”来获得合理投资回报,以及SPV为载体把营利性,公益性融合起来,以保障公共利益。
可以看出,财政部的文件没有提及政府特许经营,而国家发展改革委的文件则将政府特许经营理解为PPP的一种方式。由于国家部委在顶层设计上对PPP的认知出现了偏差,以及一些地方将二者之间的关系理解为:PPP=政府特许经营+政府采购。
随着我国经济、社会发展,居民需要的公共服务越来越多、层次呈现多样化,仅靠政府提供难以满足不断增加的公共服务需求喝不断提升的公共服务需求层次的需要,需要政府、市场、社会共同提供公共服务。运用PPP模式提供公共服务供给更加有效率、动员资源更加广泛,更加灵活,对居民需求具有较好回应性。PPP模式具有较好的适应性,能满足不同层析的需要。政府作为提供公共服务的主体,动用资源容易受体制机制和行政边界的约束,跨区域、跨领域、跨部门组织动员活动资源,拓展了可行配置空间,减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。
公共服务由政府提供,私人产品由市场提供这种思维,源于西方经济学的思维,是学科分类的思维。这种思维根植于西方文化、社会,与我国社会、文化的基础不符。我国几千年来就有“为公”的理念。“天下为公”、“天下兴亡,匹夫有责”、“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”、“大道之行,天下为公”、“公而忘私”、“先公后私”等许多名言警句都反映了“为公”思想,市场、社会提供公共服务在我国具有文化、社会基础。另外,PPP模式正好与我国“和合文化”契合,虽然政府、社会、市场三者目标不一样,但都能在提供公共服务上实现各自目标。
改革开放以来,我国以分权改革为主线,政府对社会、市场分权,还权于民、社会市场,中央对地方分权。经过30多年的改革开放,各类市场主体快速发展,并积极参与基础设施、公共服务提供。总的来看,我国30多年的改革开放,更多地侧重经济分权改革,社会、生态文明等领域改革相对慢些。党的十八届三中全会通过关于《全面深化改革若干重大问题的决定》,为全面改革吹响了号角。改革从经济分权走向全面改革,在经济、社会、中央与地方关系、生态文明、政府与市场关系、政府与社会关系等各领域全面推进改革,为PPP模式发展增添了动力和活力,比如:扩大开放,放开育幼养老等服务业领域外资准入限制;鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,等等。全面深化改革,有助于市场、社会进入公共服务领域提供公共服务。
特定范围内的政府特许经营有一定需要,但由于政府特许经营主要侧重政府管理和配置资源,与政府主导公共服务提供、正面清单管理、行政授权等一脉相承,不符合我国简政放权、全面深化改革和更高水平对外开放的方向,难以发展成为常态化、长期化的模式。与此同时政府特许经营也存在一些弊端。
从法理上看,政府“法无授权不可为”,政府进入公共领域同样需要授权,不能自我赋权。十八届三中全会决定和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发[2015]54号)以及六部委联发的25号文中都明确提出了政府特许经营的概念和若干领域,但在《宪法》和相关部门法中并没有把公共基础设施和公用事业领域的建设权、经营权、处置权、收益权全权授予政府。
一旦政府完成特许,就进入了企业经营环节,政府不会派代表参与企业的生产经营活动,,对企业的经营活动缺乏了解。政府特许经营存在着“一授了之”、“一锤子买卖”的监管漏洞,尤其是政府特许经营的企业存在一定垄断性,势必会加大公共利益面临的不确定性风险。一旦政策调整不利于社会资本利益时,社会资本可能会利用政府特许经营权而降低公共服务供给质量,使得公共利益面临较大的不确定性和风险。
PPP是新的治理模式和资源配置方式,其逻辑起点是公共服务提供是政府、市场、社会共同责任;政府、市场、社会三房共治,共建机制共担风险与责任、共享利益。今后,PPP是公共服务提供的长期化、常态化趋势,应充分发挥这种模式的优势,推动政府职能转变和公共服务体制机制改革。
处理政府与市场、社会之间的关系,需要从三方的行为出发,分析三方合作的条件。政府与市场、社会三方之所以能合作提供公共服务,原因在于合作能满足三方激励相容条件,即政府与市场、社会三方合作提供公共服务、各方共治、共担风险与责任、共享利益、共建机制。以公共服务提供是政府、市场、社会共同责任为逻辑起点,以“风险与责任共担、利益共享、效率提高”为基准的行为主义,成为处理政府、市场、社会三者之间关系的新基准。
政府在公共服务提供中的职能与治理模式、资源配置模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中,政府既是公共服务的生产者、运营者,又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务,政府与市场、社会合作提供公共服务,政府投入减少甚至不需要投入,公共服务运营、生产可以交给市场,政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量,核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性,重新分配风险,这将推动政府职能转变为降低不确定性风险。
加快分权改革、结构性改革步伐,推动PPP模式发展。加快社会、生态文明等领域改革,加大简政放权、市场开放力度,减少行政许可和审批,加快开放步伐,尤其是首先对民营企业加快开放步伐,并改革公共服务价格形成机制,为PPP模式发展营造良好的环境。
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