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PPP项目全生命周期的定量评价指标（上篇）
PPP改革已进入深水区，PPP模式需要在规范中前行。PPP模式的规范发展，离不开科学的定量评价体系，而定量评价体系的核心，在于定量评价指标的界定及其运用。那么，哪些定量评价指标适用于PPP项目？这些评价指标有何特征？如何运用这些指标在PPP项目全生命周期进行评价？本文将围绕这些疑问展开探讨。
一、PPP项目全生命周期定量评价指标的界定
（一）全生命周期定量评价指标的界定标准
PPP模式具有规模大、周期长的特点，对PPP项目进行定量评价应覆盖于实施方案制定、合同体系制定、绩效监测、支付评审、项目风险再分配、项目调价、合同变更、项目中期评估以及项目绩效评价等PPP项目全生命周期中。因而，PPP项目全生命周期的定量评价指标应遵循价值规律，并兼具可比性和可验证性这两大特征。
1、应遵循价值规律
全生命周期整合及全生命周期绩效管理是PPP理念的重要组成部分。在PPP项目实施全过程，均应遵循价值思维的固有规律，对PPP项目的前期物有所值评价、中期评估和后期绩效评价以及PPP项目的合同变更、价格调整等过程，均应以价值思维指导项目进程和检验项目成果。对适用于PPP项目全生命周期的定量评价指标进行推广运用，是对价值思维的贯彻和体现。这不仅关乎PPP项目各合作方的合法权益，也有利于对财政资金及公共利益进行保护。
2、应具备可比性和可验证性这两大特征
（1）可比性。可比性包含两个层面的含义，一是横向可比，即在不同项目之间、不同行业之间、不同区域之间、不同市场之间进行对比；二是纵向可比，即在同一个项目的不同时间段进行对比。横向可比和纵向可比，都要求定量评价指标具有计算方法统一以及可动态追溯计算等标准化特征。
（2）可验证性。可验证性是指这些指标并非孤立存在，而是相互关联或可相互验证，通过指标间的相互印证，可提高定量评价指标设置的科学性及其运用的准确性。
（二）PPP项目全生命周期的三大定量评价指标
按是否考虑资金的时间价值因素，PPP项目的定量评价指标可区分为静态指标和动态指标，静态指标主要有项目资本金净利润率、项目总投资收益率、静态投资回收期等指标，动态指标则包括物有所值量值、项目投资内含报酬率、项目资本金内含报酬率、项目收益权价值、项目净现值、动态投资回收期等指标。在这些定量评价指标中，静态指标没有考虑资本成本，未严格遵循价值规律，无法将静态指标用作横向或纵向比较，因此静态指标不适于作为PPP项目全生命周期的定量评价指标。动态指标大多可用作PPP项目全生命周期的定量评价指标，但相对而言，项目资本金内含报酬率的定量评价效果明显优于项目投资内含报酬率，项目收益权价值的定量评价效果则显著优于项目净现值，而动态投资回收期是全投资口径指标，无法用于衡量社会资本方的投资回报水平。
因此，我们选取物有所值量值、项目资本金内含报酬率和项目收益权价值这三个指标，作为PPP项目全生命周期的定量评价指标，这三大定量评价指标不仅遵循价值规模，具备可比性，而且三大定量评价指标之间可相互验证。
二、物有所值量值及其运用
（一）物有所值量值的概念
物有所值量值是指在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，将公共部门比较值（PSC值）减去PPP模式下政府方净成本的现值（PPP值）所得到的余额。PSC值，是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品或公共服务的全部成本的现值。PPP值，是指在全生命周期内，政府采用PPP模式提供公共产品或公共服务的全部成本的现值。在PPP模式下，政府在全生命周期过程中承担的财政支出责任主要包括股权投资、建设补贴、运营补贴、风险承担、配套投入等，这些财政支出的现值即为PPP值。
物有所值量值是物有所值定量评价结果的一种表现形式。物有所值量值大于零，说明采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目在经济上是可行的，能够为政府方节约成本；物有所值量值小于零，说明采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目在经济上不可行，政府方将为此承担过高的成本。
（二）物有所值量值的计算及其注意事项
在计算物有所值量值对应的PSC值和PPP值过程中，面临着以下三个亟待解决的问题：
1、全生命周期各项净成本和支出是采用净利润指标还是净现金流指标？
净利润遵循权责发生制原则，净现金流则遵循收付实现制原则，尽管两者在全生命周期的合计数相同，但其时间分布结构差异很大。PPP项目的资本性支出一般在建设期集中支付，在运营期的资本性支出通常较少。在净利润核算过程中，项目建设期的资本性支出对当期净利润不产生影响，项目运营期的收入则需要对应分摊项目设施的建设成本；若采用净现金流指标，建设期是集中的现金流出周期，运营期是分散的现金流入周期。考虑到资金具有时间价值以及政府采用PPP模式的动因之一是解决资金瓶颈问题等因素，我们认为，全生命周期各项净成本和支出应当采用净现金流指标。
2、计算PSC值是否需考虑资本结构的影响？
在政府采用传统投资运营方式中，其资金来源包括政府投入的资金和政府举借的债务这两部分。政府通过融资，一方面是为了解决资金缺口问题，另一方面也伴生着财务杠杆效应。政府通过融资会产生财务杠杆正效应还是负效应，取决于政府的资本金报酬率（或资本成本）与融资成本的对比情况，如果前者高于后者，则会产生正的财务杠杆效应，反之，则会出现负的财务杠杆效应。另外，资本结构对项目整体价值及项目投资内含报酬率均不产生影响，在项目整体价值和融资利率为常数时，资本结构与资本金报酬率呈函数关系。而PSC值是权益价值口径指标，并非项目整体价值（全投资）口径。因此，在计算PSC值过程中，通常应考虑资本结构的影响。
3、折现率是采用无风险报酬率还是有风险报酬率？
折现率反映了资本的成本，而资本成本是风险的价格，因此，折现率的高低取决于风险的大小。项目预期现金流的风险越大，折现率越高；预期现金流的风险越小，折现率越低（但不低于无风险利率）；预期现金流无风险，折现率为无风险利率。PSC值中需将政府在传统采购模式下承担的项目全部风险量化为项目全部风险成本，PPP值中需将政府在PPP模式下承担的自留风险量化为自留风险成本，量化的风险承担成本计入项目全生命周期的现金流当中，由此得出的现金流可视为无风险现金流。因此，在物有所值定量评价中，我们主张采用无风险报酬率对PSC值和PPP值对应的净现金流进行折现，一方面是因为PSC值和PPP值对应的净现金流中已将风险量化为承担成本（虽然难以做到准确），对无风险现金流应采用无风险报酬率进行折现，另一方面的原因在于，在政府付费和可行性缺口补助的项目中，PSC值和PPP值对应的现金流表现为净流出状态，即政府在项目中承担的成本大于其取得的收入，而反映风险的折现率一般用于收益的风险性，而不用于成本的风险性，选择较小的折现率对成本进行折现，体现了保守的原则。因此，选择最低的合理的无风险折现率可以保守估计物有所值量值，而以保守的物有所值量值进行评价，更能对社会资本是否获利过高作出识别。
（三）物有所值量值的运用
1、物有所值量值的横向比较
将特定项目的物有所值量值与行业内或区域内其他项目的物有所值量值进行比较，可以在一定程度上印证特定项目的物有所值量值是否处于合理区间。当然，物有所值量值作为一种绝对数值，脱离项目规模而仅对物有所值量值进行横向是片面的，为此，可将物有所值量值除以PSC值，得出物有所值系数这一相对数值，再作横向比较。受政府传统采购模式下的市场化程度、竞争环境和协同效应等因素的影响，不同行业之间或不同区域之间的物有所值量值或物有所值系数可能缺乏可比性，在不具有可比性的行业或区域之间进行物有所值量值的横向比较，可能缺乏现实意义。
2、物有所值量值的纵向比较
运用物有所值量值进行纵向比较则具有很强的现实意义。对物有所值量值进行纵向比较，就是在PPP项目的全生命周期过程中的任何时点，对物有所值量值进行追溯定量评价。对物有所值进行追溯定量评价的主要目的，是衡量PPP项目在执行阶段是否持续实现和保持着项目采购阶段量化的物有所值量值（即PPP合同对应的物有所值量值）。对物有所值进行追溯定量评价，主要运用于对项目进行中期评估、绩效考核、风险再分配、项目调价和合同变更等环节，是判断在执行阶段实施风险再分配、合同变更以及项目调价是否公允的一个重要量化指标，也是在项目移交环节衡量项目是否如愿实现了物有所值目标的判断依据。
开展物有所值追溯定量评价，主要分为以下三个步骤：
第一步，确定物有所值量值的比较基准日和初始值。通常以PPP合同签署日作为比较基准日，将基于PPP合同计算得出的物有所值量值作为物有所值初始值（或称为物有所值初始量值）。
第二步，在项目执行阶段或项目移交阶段，计算物有所值量值的实现值，具体又分为两个具体环节：一是根据项目已执行期间的建造投入、运营成本和补贴收入的实际发生额，以及风险再分配、合同变更和项目调价对未执行期间现金流的影响，重新计算PPP项目已执行期间和未执行期间的现金净流量，然后折现至比较基准日，得出PPP实现值。二是重新确定PSC值，一般情况下，物有所值初始量值对应的PSC值通常并不会随着项目的执行而发生变化，除非项目实际执行情况表明项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数发生了变更。因此，如果项目实际执行情况表明项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数发生了变更，应根据这些参数的变更情况，重新计算政府传统采购模式下净现金流水平，折现至比较基准日，得出PSC值；如果在项目执行过程中，项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数并未发生变化，则一般无需调整PSC值（即重新确定的PSC值与初始的PSC值一致）。将重新确定的PSC值与PPP值相减，得出物有所值量值的实现值（或称为物有所值的实现量值）。
第三步，将物有所值的实现量值与物有所值的初始量值进行对比，若前者高于后者，表明政府方在PPP项目中实现的物有所值程度超过预期，若前者低于后者，则可能出现了社会资本获利过高的情形。当物有所值的实现量值与物有所值的初始量值之间差异较大时，可能提示着需进行风险再分配或修订合同条款。在假设物有所值的实现量值与物有所值的初始量值相等的前提下，可通过插值法推算出风险再分配方案或合同条款修订方案的相关参数值，使风险再分配或合同条款修订过程遵循价值规律的要求，这有利于维护PPP 项目各相关当事方合法权益。
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