PPP基金——PPP落地助产师?

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PPP项目是目前我国力推的基础设施和公共服务创新供给模式。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目数量为6997个，总投资规模81,322亿元。

由于单个PPP项目资金需求大，不少PPP项目在实践中面临着融资难题。财政部第二批PPP示范项目名单共206个示范项目，除了3个项目的投资额在亿元以下，其余项目投资规模均在亿元以上，且投资总额在100亿元以上的为14个，占比约6.8%，其中北京市轨道交通十六号线总投资495亿元为第二批示范项目中投资规模最大的项目。

由于PPP项目受公共利益保障的限制，主要集中在基础设施和公共服务提供领域，以非盈利性项目居多，社会资本的回报利润率因此受限，某些地方政策明确规定社会资本的投资回报率不应超过8%。传统银行借贷、信托等融资方式由于融资成本较高，增信条件要求较为严格，很多PPP项目无法通过传统融资方式获取有效的资金支持而难以落地。

通过设立PPP基金进行PPP项目融资具有以下方面的作用：

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（1）PPP基金的定位

PPP基金中政府出资的定位目前尚无明确规定，但是根据相关法律规定，政府不得提供担保，不能进行兜底承诺，即不可以在合伙制基金中担任普通合伙人，只能以有限合伙人的身份参与PPP基金。

同时，政府在PPP项目中一方面肩负着保障公共利益的职责，另一方面须遵守财政资金的严格管理规范，可能面临利益和安全双重目标的冲突，因此需要在PPP基金相关协议中对政府的权限设置合理的边界，以防止政府行政干预过多影响PPP基金发挥应有的作用。

（2）PPP基金投向和风险控制

PPP项目的投资方向收到目前政策的限制，不能投向纯商业利益领域，这与传统基金控制高风险从而追求高利润的目标有一定分歧，PPP基金应当在PPP项目政府和社会资本追求的价值目标之间寻求一定的平衡，设置合理的投资决策机制来防控基金投向可能产生的风险，通过所投资的项目公司或子基金每年股权分红及项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流，避免形成金融机构坏账。

（3）PPP基金区域分布不均

目前PPP基金的分布区域不平衡，从地域分布数量看，PPP基金目前集中分布在东部发达地区，如山东14支、江苏6支、上海与浙江各3支，占比超60%；从基金资金总额上看，新疆PPP引导基金募资1000亿元，占总额的一半以上，其余的PPP基金多是投资的区域集中在本省或本省的某些市内的本土基金，仅有在上海注册成立的中国城市轨道交通PPP产业基金募资金额240亿，目标是在全国范围内投资。

（4）基金期限和项目期限错配

传统基金的募投管退期限较短，目前市场中的封闭式基金的存续期国家规定最少是5年。而根据政策规定PPP项目合作期限原则上不应低于10年，基金的存续期间和PPP项目合作期间存在一定的错位，如何保障基金到期偿付需要在操作中探索适当的路径。

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2015年底，财政部出台了政府投资基金专项管理办法，专门规范政府和社会资本合作设立基金操作规范；另外，联合国内10大金融机构发起中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，以厘清地方政府在PPP基金中的权限和职责，将有利于推动PPP基金的健康发展和PPP项目的实践。

（1）中央PPP引导基金

财政部联合建设银行、中国人寿等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，运行1800亿元基金的政企合作投资基金公司日前已正式成立。该基金的主要作用是提高PPP项目融资便利性，降低PPP项目融资财务成本。中国PPP融资支持基金将给投资的PPP项目增信，金融机构对项目贷款利率会因此降低一到两个百分点，这对于庞大的PPP项目融资规模来说，节省了一笔不少融资成本。同时，财政部主导的PPP融资支持资金投入地方PPP项目，会大幅提高地方政府的契约精神，这有利于推动PPP市场健康发展。财政部通过PPP融资基金介入到PPP项目中，也有利于规范这些项目健康发展，从而促进整个PPP市场规范运作。

（2）政府投资基金

2015年11月12日,财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号），鼓励各级财政部门应在基础设施和公共服务领域、产业转型升级和发展应与设立投资基金；规范各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立的基金的设立、运作，以引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持PPP等领域发展的资金。

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PPP基金将为PPP的发展带来的新机遇，为PPP的发展提供有力的资金来源支持；同时也会带来一些新的挑战，PPP基金在实践中遇到的问题还有待法律机构、基金、政府主管部门等相关主体进一步的探索实践。