专题||中国PPP大市场初步成型财政依赖症、民资高门槛亟待解决

4月5日,财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平在人民日报海外版撰文指出,经过3年多的发展,目前财政部入库PPP项目达1.1万个,投资额达13.5万亿元,PPP大市场已初步建立,“而且在不少地区,PPP已成为政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要力量。”在业内看来,尽管规模可观、成效显著,目前PPP模式推广仍面临财政依赖、民资高门槛等难题,亟待进一步解决。

具体来看,焦小平介绍,在制度体系方面,中国初步构建起了一套完整的制度体系和操作规范,包括法规、政策、指南、合同和标准等5个层面。而从整个市场规模看,截至去年底,财政部PPP综合信息平台已收录全国入库项目1.1万个,覆盖能源、交通、水利育等19个主要经济社会领域,投资额达13.5万亿元。其中,绿色低碳和社会类项目稳步增加,政府付费和混合付费项目上升至66%,系统集约项目增多,公共服务有效供给质量和效率显著提高,PPP大市场格局初步形成。

在此基础上,改革综合效应初步显现。“对政府而言,PPP改革加快了法治政府、信用政府、服务政府建设;对市场来说,PPP市场催生了各类社会资本公平竞争,增加了改革发展的市场新动能。”焦小平表示。

不过有分析认为,在整体欣欣向荣的背景下,PPP产业仍存个别问题待解,例如部分项目“财政依赖症”加重,投资成本高;民资遭遇高门槛显著,项目迟迟难落地等。

资料显示,目前我国PPP项目投资回报机制分为使用者付费、政府付费及可行性缺口补助三类。其中,使用者付费是指消费者为获得服务而缴纳费用;政府付费是指由政府承担建设费用;可行性缺口补助,则是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。

根据此前公布的全国PPP综合信息平台项目库第五期季报,在财政部已入库的11260个ppp项目中,使用者付费项目4687 个,占入库项目总数的42%;政府付费项目 3591 个,占 32%;可行性缺口补助项目 2982 个,占 26%。总体看,政府付费类和可行性缺口补助类项目数量比重合计为58%,延续了持续增长的态势,意味着需要政府付费和政府补贴的项目数量比重正逐渐提高,即PPP“财政依赖症”加重。

此外,目前各地针对民企的隐性壁垒依然存在,民间资本进入PPP领域仍会“碰钉子”,且由于PPP项目资金门槛高,启动项目时还需大量拆借银行资金,导致融资成本高企,中小民企难以承受,而金融机构对民企的态度谨慎,更使得民企融资难上加难。

“PPP患上‘补贴依赖症’的根本原因,在于市场开放得不够充分,还有个别国企不愿意放弃市场,仅通过开放融资让民资参加,项目的整体模式和效益都是保守落后的”,PPP领域专家、北京商业经济学会秘书长赖阳建议,未来我国应通过体制机制创新,进一步开放市场,并且给PPP项目投资更多自行创造收益的资源和机会,提升民企利润,同时探索让民间资本主导更多PPP发展项目,国有企业则应尝试逐步放手。