财政部政府和社会资本合作(PPP)中心披露的最新数据显示，截至2016年12月，全国入库PPP项目为11260个，投资额达13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额达2.2万亿元，落地率31.6%。
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）规定：有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险；财政部门严肃认真地开展PPP项目财政承受能力论证工作。只有“通过论证”的项目，才能采用PPP模式，并在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。同时规定：地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但是，省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
PPP模式经过三年的大发展，部分地区接近10%的红线。是否还要开展新的PPP项目？笔者认为可从以下几个方面进行探索：
第一，选择可经营性PPP项目。PPP项目选择上尽可能扩大经营性项目范围，例如：供热、供水、供气、污水处理、固废处理、文化旅游、收费公路、停车设施等由使用者付费的项目。这些行业的特点是PPP项目公司可以向接受服务的终端用户收取费用。相较于收入模式完全依靠政府付费及可行性缺口补助的PPP项目来说，可经营性项目的社会资本投资有回报来源，可以减轻地方财政支出。因此，在地方政府PPP财政支出负担接近财政部给出的10%红线时，选择自身有盈利能力的PPP项目也不失为一种思路。
第二，增加PPP商业资源配置，增强项目可经营性。这意味着将公共服务项目与商业相结合，在做PPP项目的同时，规划好未来可以利用的商业区域、招商引资，丰富PPP项目的回报模式，增加PPP项目的自身回报，减少地方政府对PPP项目的补贴和转移支付，从而减少地方政府在PPP项目上的一般公共预算支出。以棚户区改造项目为例：棚户区改造时，可以规划出一定的区域，用作未来的商业项目建设区域。这些区域由负责项目的社会资本负责规划、招商，建成带有商业经营性质的商、住混合开发城区。既解决了棚户区改造的问题，又为新建城区提供了相应商业配套，且为当地居民带来了便利。同时，商业配套可以为本身无法营利的PPP项目带来一定的利润，减少公共事业项目对政府补贴的依赖程度，达到降低地方政府财政预算超过10%红线的风险。
第三，用好政府性基金预算。根据财政部的规定，10%的控制线基数是指一般公共预算支出。而根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。”这就提供了使用“政府性基金预算”的思路。《预算法》第五条的规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”其中“政府性基金预算”是指：“专项用于特定公共事业发展的收支预算。”可见，“政府性基金预算”是合法的PPP支出预算，又不算在“一般性公共预算”内。因此，各地方可通过使用“政府性基金预算”，避免PPP项目在财政承受能力论证阶段碰触“PPP预算不应超过一般公共预算10%”的红线。
政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，是政府预算体系的重要组成部分。根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号），从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）（以下统称“基金”）纳入财政预算管理。
政府性基金是我国非税收入的重要组成部分。理论上讲，政府性基金通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的资金。PPP项目中基础设施建设实际上具有特定用途的特征，笔者认为对于基础设施建设类项目可以使用政府性基金。
但是，地方政府通过土地出让增加政府性基金收入从而增加PPP项目通过财政承受能力论证的方式，不等同于PPP项目资金来源与土地出让收入挂钩。财政部《关于联合公布第三批示范项目》（财金[2016]91号文）一文中明确了PPP项目不能直接与土地出让收入挂钩。原文提出了五个“不得”，分别是：“不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件；PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”
第四、挖掘省级财政潜力。财金[2015]21号）规定：省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜地确定具体比例，即省级政府并不受10%限制。但是，全国PPP经过三年的大发展，大量PPP项目集中在市、县级政府，省级政府直接负责的PPP项目基本未启动。因此，建议地方政府报请省政府，将区域性PPP项目报请省政府组织实施，列入省财政的支出责任，如跨区域的流域治理及水利工程项目、跨市县的森林公园及环境生态保护项目、本省能源发展重大项目、民用机场、城际铁路、高速公路及省级公路等交通项目、省级以上文物保护项目等，列入省级重大建设项目的文化、教育、体育、医疗及卫生等领域的项目。高标准农田建设项目及国家扶贫项目等，均可报请省级人民政府牵头组织PPP模式，统一列入省财政的支出责任。
此外，国家层面的PPP项目基本未启动，存在巨大的PPP项目潜力。清华大学PPP研究中心共同主任王天义先生建议：在国家层面直接操作一些大型PPP项目。
第五，用活国家补贴政策。对于地方政府来说，解决财政资金问题的一个很好方法就是要活用国家补贴。近期，对于炙手可热的PPP来说，国家的补贴力度很大。中央的补贴可以分为两种，一是针对PPP的扶持补贴，二是对于国家帮扶的行业有专项补贴。
2015年11月国家发改委出台的《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》，把PPP前期工作视为重点，对PPP进行扶持补贴。
2015年12月，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，按照投入规模给予PPP示范项目一定比例的奖励。国家帮扶的行业补贴涉及农业、水利、交通、垃圾处理、污水处理、棚户区改造等多个行业。以棚户区改造为例，2009年，住建部、国家发改委、财政部、国土资源部、人民银行共同发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，为支持地方做好城市棚户区改造工作，设立补助城市棚户区改造专项资金。2012年，财政部、住建部印发《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》的通知，给出了棚户区改造专项资金的计算公式和监管方法。2015年国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，为棚户区改造项目与PPP作出关联，并指明了关于棚户区改造的专项补贴使用方式。对于棚户区改造的PPP项目来说，使用中央的专项财政补贴显然可以减少当地相应的财政支出，起到降低财政负担。对于开展PPP的各地方政府来说，灵活用好中央下拨的对PPP的扶持补贴和各行业的专项补贴，显然也是避免PPP财政负担超过财政部要求的一般公共预算10%的有效途径。
总之，地方政府为了避免PPP支出占比超红线可以采用的思路有：用好政府性基金预算、做好项目商业配套开发、多做可经营项目以及活用国家补贴。当然，各地方还应紧跟中央的政策，从实际出发，分析自身的优势与困难。以上思路，可有效地解决眼下PPP项目支出占比超10%红线的问题。
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