【推荐文章】PPP项目风险因素和承担机制研究

PPP（public-private partnership）是公私合伙制的简写，指公共部门通过与私人组织建立伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。最初它的含义是为减少公共部门花费以及避免投资固定资产建设所引起的公共部门借贷限制。如今PPP的含义更加广泛，被认为是能够为政府提供现代化、优质公共服务的一种有效模式。不仅包括我们熟悉的早期特许经营类模型，还包括公共基础设施项目的服务外包、管理外包、以及公共基础设施的私有化模型。公共基础设施项目所采用的具体PPP模型不同，公共部门和私人组织参与项目的程度和所承担的风险也不同，这就使得在公共基础设施项目采取PPP模式时公共部门和私人组织要把过多的管理时间花在谈判过程并可能导致项目谈判失败也要付出高参与成本。通过参阅国内外的文献，本文列出PPP模式的潜在风险因素，并针对不同的模型分析相应的风险因素，建立风险承担机制，使公共部门在PPP项目建设的前期建立更行之有效的风险承担的框架。

虽然私人组织参与提供公共事业项目或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近10年的事情，因此各国对PPP模式的分类也有所不同[1]。王灏在《PPP的定义和分类研究》文中参考世界银行、美英加等国PPP委员会的分类方式，把PPP模式按三级结构进行分类。本文结合中国目前的应用现状按两级结构方式进行分类：

外包类PPP项目一般是由政府投资，私人组织承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。

特许经营类项目需要私人组织参与部分或全部融资，并通过一定的合作机制与公共部门承担项目风险、共享项目收益。这就需要公共部门协调好私人组织的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理层面。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。由于中国国情的实际情况，项目的资产最终归公共部门所有，因此国外还存在的PPP私有化模型暂时不符合国内要求，所以特许经营类项目一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人组织将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

Li Bing在“The allocation of risk in PPP/PFIconstruction projects in the UK”文中指出PPP项目中的风险因素按三个层面进行划分。这三个层面包括：宏观层面的风险；中观层面的风险以及微观层面的风险[2]。

宏观层面的风险源于外因引起的风险，也就是项目本身外部的风险。这种层次集中的风险是国家或行业级以及自然类的风险。此种风险主要集中于政策和法律环境、经济环境、社会环境以及气候环境。本质上，这类风险源于项目范围之外的风险事件的发生，但是这些事件引起的后果跨越边界去冲击项目以及它的产品。

PPP中观层面的风险包括源自项目内部的风险，也就是说，风险事件以及他们引起的后果发生在项目边界系统内。这些事件意味着PPP项目的执行问题，包括一列问题诸如项目的需求层面、地址、设计建造以及工艺技术。

PPP微观层面的风险表示的是采购过程中形成的基于各种利益关系引起的风险，这类风险是由于公众与私人组织在合同管理中与生俱来的不同导致的。这些微观层面的风险同样也是内部风险，但它们又与一般层面的风险不同，因为它们相关于部门团队而不是相关于项目。提出这类风险主要的原因是基于一个事实，那就是基本上公众部门本着社会责任而私人组织则是利益驱动。

由于PPP项目的风险因素很多，而且采用不同的PPP模型公私部门参与项目的程度和所承担的风险也不同，因此当公私部门采用某一模型时，应根据风险清单列出相应的风险因素。

合理的风险承担机制需要遵循一定的原则，即必须具备两个功能：①承担的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价；②在项目周期内，承担的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，这意味着各方要有能力控制承担给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。因此PPP项目必须建立公平合理的“利益共享，风险共担”的风险承担机制，使PPP模式充分发挥公私合作的优势。

4.1 约束机制

约束机制即谁对某风险因素最具有控制力谁就承担相应的风险。一方对某一风险因素最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。

基于私人组织做出的回应为信息通过初审草拟一份候选名单。公共部门把项目的基本情况和风险因素承担调查表（见表2）发给候选名单中的私人组织工作人员、公共部门工作人员及专家组（专家为有PPP项目合作经验的工程管理人员以及院校科研机构的学者）。

公共部门整理归纳统计数据，进行系统分析。系统分析是以意见为大多数人的原则进行（>50％）。如果有超过50%的回答者认为公共部门对此风险最因素具有控制力，那么将它编入“由公共部门承担”。同样的原理应用在“由私人组织承担”。如果没有百分数超过50%，该风险因素就被认为属于第三种情况――公私部门均不具有控制力。对于公私部门均不具有控制力的风险如不可抗力风险可以转移保险公司，但要付出较高保费。

4.2 激励机制

激励机制即参与方承担的风险程度与其所得回报要相匹配。也就是收益要随承担的风险增大而递增。由于某一具体风险因素的承担多少是不易量化的，对于公私部门均不具有控制力的风险因素的承担只有靠合理的激励机制解决。而且这种激励是创新性的，要依据具体项目环境而言的。以莫桑比克共和国的马普托港PPP项目为例：莫桑比克国家铁路港口运营商（CFM）和一个跨国投资联合体投资组建了马普托港发展公司（MPDC），特许经营期为15年[3]。联合体为了降低自身的投资风险，和CFM协商对MPDC的资本结构进行调整。联合体成员将一部分权益资本投入转换成为股东贷款。这些贷款在债权中居于最低的地位， 必须在其他所有贷款都得到偿还之后才能得到偿还，因此相当于准权益资本。因为这些现金仍然是由联合体成员提供的，所以这种股权结构的改变不会影响项目的本贷比。但这将减少联合体成员在MPDC中的股份，进而减少它们可能得到的分红。当项目的投资回报率高于股东贷款的利率时，联合体成员的收益将减少。但是另一方面，如果项目经营不善， 联合体成员至少可以在ＣＦＭ得到分红之前获得这笔股东贷款的利息。联合体的成员减少了所承担的风险， 同时也放弃了一部分可能的收益。

4.3 协商机制

在协商过程中公共部门要面对多个想参与该PPP项目的私人组织，也就是要进行一对多的协商，可以通过两种方法实现：第一种方法是顺序协商，即公共部门逐一与私人组织进行协商；第二种方法是并行协商，即公共部门同时与多个私人组织进行协商。对于顺序协商来说，公共部门要在一个协商线程结束后，才启动另一个新的协商线程，因此协商时间过长但易与实现。而并行协商是同时进行，可以方便比较对方提议的优劣，有利于获得对自己更好的协商结果，但控制机制实现较困难。综合比较，公共部门宜采用并行协商机制,见图2。

图2中，双方的提议（offer）和反提议（counter-offer）的交互过程称为一个协商过程。在公共部门的并行协商机制中最重要的是协调模块的建立。协调模块必须能够计算每个协商达成的风险承担的效用值，从中选择一个效用值最大的作为最终风险承担方案同时通知其他协商线程终止协商。协调模块还必须起到及时反馈的作用，即某一线程协商结果，在公共部门愿意承担某一风险因素的最大规避成本前达成一致，协调模块可以把这个交易值作为新的最大规避成本反馈给正在协商的线程，这样有利于公共部门获得更大的利益，而且缩短了协商的区间使得协商的时间也减少了。

公共部门采取PPP项目的目的就是为了提供现代化、优质的公共服务，而不是为了把项目风险全部转移给私人组织。本着双赢的目的，公共和私人组织需要达成合理有效的风险承担框架。本片论文的结果可以帮助公共部门和私人组织更好的理解风险和承担，使PPP模式充分发挥公私合作的优势。