PPP模式在供热项目中的应用——酒泉市城区热电联产集中供热项目案例分析

供热项目属于城市市政公用事业领域，我国政府利用PPP模式引入社会资本参与城市供热基础设施的建设运营的实践经验丰富，而且在市政公用事业的特许经营实践中，制定了一系列关于市政公用事业特许经营的规范。

2004年3月19日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，对城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业的特许经营活动进行规范，是我国早期市政公用事业领域特许经营活动的重要规范，地方各级政府以管理办法为基础，制定了一系列地方市政公用事业特许经营管理规范，对于我国市政公用事业领域的特许经营的发展运用具有重要的推动作用。

2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），指导意见规定：“鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。”为社会资本投资供热项目提供政策支持，针对供热等市政项目的融资问题，指导意见鼓励“探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。”探索利用预期收益质押贷款，并用收益作为还款来源，可以有效拓宽项目的融资担保方式，减缓社会资本在参与供热项目的融资难题。

2015年2月13日，财政部、住建部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号），通知强调“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。”对城市供热PPP项目的运营模式作出规定，在社会资本参与供热项目投资建设运营的，应坚持“站网一体”原则。

酒泉市城区热电联产集中供热项目是酒泉市改变酒泉市城区小锅炉分散供热，供热质量和能力得不到保障的状况，而组织兴建的集中供热公共服务设施。供热模式采用热电联产模式，热电联产是指发电厂既生产电能，又利用汽轮发电机做过功的蒸汽对用户供热的生产方式，即同时生产电、热能的工艺过程。热电联产具有节约能源、改善环境、提高供热质量、增加电力供应等综合效益。而热电厂是集中供热的重要组成部分。酒泉市城区热电联产项目中作为热源的国电酒泉热电厂已经建设完毕并投入发电运行，因此该项目是对现有电厂余热的综合利用，项目合作的内容包括酒泉市城区供热管网、换热站、中继泵站的建设工作及城区集中供热的运营维护工作，其中建设规模为：一级管网70.58公里、新建中继泵站及调度中心1座，新建换热站9座，改建换热站34座，设计供热面积达888万平方米，项目总投资约4.4亿元。

（一）选择项目社会资本的法律问题分析

由于项目总投资规模大，为缓解政府财政压力，酒泉市政府决定采用PPP模式引入社会资本参与项目建设，采用BOT方式建设运营。因此项目涉及社会资本的选择。针对PPP项目的社会资本，为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，政府在按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，必须以竞争性方式选择适当的社会资本，但我国关于PPP项目社会资本的选择，目前存在两套法律体系：一是以《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等规范建立法律规范体系；二是以《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等规范建立的法律规范体系。

招标投标法律规范体系下，根据《招标投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目…”而《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第三条：“关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目…”酒泉市城区集中供热项目属于供热市政工程，且项目总投资约4.4亿元，符合《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定的必须招标的标准，因此根据《招标投标法》及相关规范的规定，酒泉市城区热电联产集中供热项目属于招标投标法必须招标的项目。因此酒泉市政府必须根据相关规定采用公开招标或邀请招标的方式选择社会资本。

政府采购法律规范体系下，根据《政府采购法》第二十六条：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”因此，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，政府应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

酒泉市热电联产集中供热项目采用BOT模式由社会资本投资、建设和运营，其本质是利用PPP社会资本参与供热项目，因此该项目包括工程和服务的内容，根据《政府采购法》第四条:“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”以及《政府采购法实施条例》第七条：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”对于酒泉市热电联产集中供热项目，根据披露的资料显示，其并未采用招标的方式选择社会资本，因此应适用政府采购的规范体系选择社会资本。

酒泉市热电联产集中供热项目，项目的重要组成部分的热电厂在集中供热项目建设前已经建设投产运营，而且热电联产模式下的集中供热模式的核心是实现热电厂发电和供热的联合运营，因此集中供热一般由热电厂的运营商负责供热运营。根据《政府采购法》第三十一条：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”由于酒泉市的热电厂由国电电力酒泉热力有限公司负责运营，在选定集中项目PPP模式的社会资本过程中，只有国电电力酒泉热力有限公司是符合项目条件的社会资本，选择社会资本不具有竞争性，符合政府采购中的单一来源采购，因此政府在选择集中供热项目的社会资本的过程中，应适用《政府采购法》关于单一来源采购的规定。在项目的实践过程中，酒泉市政府在编制、批准《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》时，确定国电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营和管理，是酒泉市热电联产市区供热工程的主题运营商。

而单一来源采购，根据《政府采购法》第三十九条：“采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。”为保证单一来源采购的活动的公正公开，政府在进行单一来源采购的过程中，必须遵守政府采购关于单一来源采购的相关规定，如《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十八条：“属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括：（一）采购人、采购项目名称和内容；（二）拟采购的货物或者服务的说明；（三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明；（四）拟定的唯一供应商名称、地址；（五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称；（六）公示的期限；（七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。”

为实现国家节能减排的规划目标，目前我国正大力推行城市热电联产城市集中供热项目改造、兴建工作，对于引入社会资本，采用PPP模式兴建热电联产集中供热项目的过程中，由于热电厂在热电联产集中供热项目中占据主导地位，为保证供电和供热的联合运营，实践中由热电厂发点运营主体负责集中供热的热源供应，因此若引入社会资本参与城区集中供热的建设、运营，社会资本的选择不具备竞争性，而采用单一来源的采购方式。在目前我国PPP模式相关法律法规的规定不成体系，不够完善的条件下，酒泉市城区热电联产集中供热项目选择社会资本的方式为后续热电联产集中供热PPP项目具有重要的指导意义。

（二）项目价格机制法律问题分析

酒泉市政府与国电电力酒泉热力有限公司合作，政府的目标在于按期建成投运，提供高效优质的公共服务，社会资本方目标是实现发电余热有效地利用，提升总体收益。因此国电电力酒泉热力有限公司投资建设运营酒泉市城区集中供热系统，其获得合理收益的方式是使用者付费和必要的政府补贴，而政府需要通过设置合理的价格，即满足公共服务的需求，又保证政府与社会资本的风险的合理分担，激励社会资本提供优质的供热服务，因此合理的价格机制是项目成功运营的关键因素。

因酒泉市城区热电联产集中供热项目涉及公共服务，根据《价格法》第十八条：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。”因集中供热项目属于重要的公用事业，供热价格可以实行政府指导价或者政府定价。此外，《城市供热价格管理暂行办法》第五条：“热价原则上实行政府定价或者政府指导价，由省（区、市）人民政府价格主管部门或者经授权的市、县人民政府（以下简称热价定价机关）制定。经授权的市、县人民政府制定热价，具体工作由其所属价格主管部门负责。供热行政主管部门协助价格主管部门管理热价。具备条件的地区，热价可以由热力企业（单位）与用户协商确定。具体条件和程序另行制定。”因此，原则上酒泉市城区热电联产集中供热项目供热价格实行政府定价或者政府指导价，而且热电联产项目，供热价的制定和调整应当遵循合理补偿成本，促进节约用热的原则，将成本在电、热之间进行合理分摊。而且价格的制定，根据《城市供热价格管理暂行办法》第十二条：“利润按成本利润率计算时，成本利润率按不高于3%核定；按净资产收益率计算时，净资产收益率按照高于长期（5年以上）国债利率2-3个百分点核定。”因此酒泉市城区热电联产集中供热项目实行政府定价，且价格的范围符合规定。

而供热价格的调整，根据《城市供热价格管理暂行办法》的规定，热力企业（单位）、消费者均可以提出供热价格的调整的建议，而制定和调整居民供热价格时，应当举行听证会，并采取措施对低收入居民热价不提价或少提价，以及补贴等减少对低收入居民生活的影响。供热价格调整的主要依据包括：一是按照国家法律、法规合法经营，热价不足以补偿供热成本致使热力企业（单位）经营亏损的；二是燃料到厂价格变化超过10%的。实践中主要的调价依据是燃料价格的变化，但在实行热电联产的集中供热项目中，根据《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》的规定：“热力出厂价格与煤炭价格联动。当煤炭到厂价格变化超过10％后，相应调整热力出厂价格。为促进热源企业降低成本、提高效率，热源生产企业要消化10-30％的煤价上涨因素，具体消化比例由各省级价格主管部门根据本地区具体情况确定；当煤价下降时，按热源生产企业消化上涨因素的同等比例核减热价下调幅度。尚未实行内部独立核算的热源生产单位的热力生产成本，也应按照以上原则与煤炭价格实行联动。”而且煤热价格联动以不少于一年为一个联动周期。若周期内煤价变化达到或超过10％后，相应调整热价；如本周期内煤价变动未达到10％，则下一周期累计计算，直到累计变化幅度达到或超过10％，进行热价调整。酒泉市城区热电联产集中供热项目根据《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》确定国电电力酒泉热力公司的热源供应的调价机制，确保社会资本在项目过程中的合理利润，同时对于使用者付费不足以保证合理利润的部分，酒泉市政府负责提供补贴。

（三）项目的借鉴价值

酒泉市城区热电联产集中供热项目的成功实施是我国推行热电联产政策的重要成果，而且项目成功引入社会资本参与项目建设运营，有效缓解了酒泉市政府的财政压力。因为热电联产集中供热项目以热电厂作为供热源的特殊性，导致热电联产集中供热项目的社会资本的选择不同于一般PPP项目的竞争性程序，酒泉市城区热电联产集中供热项目为后续PPP热电联产集中供热项目选择社会资本提供参考。需要注意的是，供热项目的热价分为热力出厂价格、管网输送价格和销售价格。其中，热力出厂价格是指热源生产企业向热力输送企业销售热力的价格；管网输送价格是指热力输送企业输送热力的价格；热力销售价格是指热力输送企业向终端用户销售热力的价格。因此可知供热环节一般存在热源生产企业和热力输送企业，国电电力酒泉热力有限公司属于热源生产企业，政府可以通过竞争性程序引入社会资本组建热力输送企业，负责集中供热项目的建设运营，由热源供应企业与热力输送企业签订热源生产协议，实现热电联产的集中供热。

此外，为保证集中供热项目的顺利实施，酒泉市政府制定、批准了《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》，确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特许经营的方式推行集中供热，并确定了项目特许经营权的授予对象。建立了政府相关行业主管部门的协调机制，建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜，做好道路安全防护警示标志、标牌设臵，确保车辆和行人安全通行；电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归属，协助建设单位做好管线交叉穿越。并先后出台《酒泉市城市供热管理办法》和《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工作意见》等规范文件。《酒泉市城市供热管理办法》对酒泉市供热实施规范管理，包括规划与建设、供热监督管理、用热监督管理、收费管理和违约责任等内容，为热电联产集中供热项目的规范运营提供了规范依据，是项目顺利运营的重要保障。