PPP项目实操:政府入股问题及谨防出现的误区

答案是肯定的。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权 。

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）第二十三条：“政府可指定相关机构依法参股项目公司。” 

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）：

“在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。”

“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”

《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）：“对于新建公共租赁住房项目，以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目，经市县人民政府批准，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目，不参与公共租赁住房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权。” 

《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资[2016]2231号）：“鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。”

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）：“如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。”

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）：“对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失。” 

“在PPP实践中，为了更直接地了解项目的运作以及收益情况，政府也有可能通过直接参股项目公司的方式成为项目公司股东、甚至董事（即使政府所持有的股份可能并不多），以便更好地实现知情权。在这种情形下，原则上政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险，但是经股东协商一致，政府可以选择放弃部分权益或者可能被免除部分义务。有关政府与其他股东的权利义务安排，通常会规定在项目公司的股东协议中。”

“在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。”

“政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。”

根据财金[2014]113号文等文件的规定，在PPP项目中，政府可以指定出资代表参股项目公司。实操中，每个项目刚决定要做PPP时，政府都会咨询，是否要参股项目公司，如参股，则参股多少。本文将根据实操中的经验及法律规定分析，以供需要的人参考。

一般来讲，政府考虑的参股的好处主要有以下几点：

政府参股作为政府对PPP项目的资金支持方式，可以为项目融资提供增信。对于非经营性项目和准经营性的项目而言，因为项目本身没有收入或收入较少，需要政府通过股权投资等方式对项目提供支持，为投资者获得合理回报积极创造条件，也有利于对项目融资进行增信。

政府作为股东直接参与项目公司的重大决策，掌握项目实施情况，委派项目公司的董监高人员，涉及公共利益时行使一票否决权，在PPP项目合同之外监督项目的微观层面管理和运营，更好的行使知情权和管理权。

政府参股后，作为股东，政府与其他股东相同，履行股东的相关义务并承担项目风险的同时，也享有作为股东的基本权益，可以获得项目公司的分红。当然，对于非经营性项目和准经营性项目，政府可以为支持项目而放弃其分红权。

社会资本投资PPP项目最终是为了获取利润，尤其是政府付费项目和可行性缺口补助项目，项目公司为项目投入的全部成本，后续会加上利息、利润、通货膨胀后由政府在运营期内承担。如政府前期增加投资，则可以减少社会资本的投入成本，进而政府后期支付给项目公司的财政总支付会降低。

一般项目的政府出资代表大多是与本项目所在行业相关的融资平台公司或国有控股企业。在传统政府投资模式下，一般由融资平台公司承担投资建设和运营职能，因此很多政府会考虑，一旦出现项目公司严重违约或者公共利益考虑造成项目出现临时接管或者提前终止情况，或者在项目正常合作期届满后，需要进行项目移交时，一般会移交给项目实施机构，或者移交给融资平台公司，即政府出资代表。各地俗称，出资代表具有必要时的“接盘侠”的功能。

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）的规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。这是大家都耳熟能详的规定，但是这仍然是一个很大的空间范围，具体到每一个项目，如果政府决定要参股，如何考虑具体投入多少比例呢？建议从以下几个方面综合考虑：

根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号）规定，在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任，计入PPP项目全生命周期过程的财政支出责任中。政府需结合后续每年的财政支出能力，测算前期股权投资的金额和比例。

项目需要通过社会资本投资进行落地，因此应当考虑社会资本的需求。一般PPP项目政府在决定实施时，基本会与多家社会资本进行初步洽谈，了解市场上社会资本的通常需求及各自融资时项目需求，已能初步了解项目的市场接受程度，根据市场情况设置项目初步边界，防止固步自封编写文件，导致项目无法在市场上落地。

据笔者接触的各地项目情况，尤其是已经做过几个项目的地方政府，会考虑当地其他项目的通常情况以及上一级政府的要求，比如笔者接触的某县项目，其市级财政建议本市均参股在5%-10%，另一个地区政府要求参股为30%等等。

在实践中，很多政府决定指定出资代表开始走向一些误区，主要包括以下几种情况，建议各地政府在决策时予以避免：

之前网上已经有多篇文章讨论过出资代表能否作为项目实施机构，答案基本都是按照财政部的规定，禁止融资平台公司作为项目实施机构。但在实践中仍然有部分项目，政府指定融资平台公司为项目实施机构，也有为了规避政策规定而在依法授权行政机关为实施机构的同时，签署委托协议或者政府出文件指定平台公司作为实际上的实施机构。如此的结果，有两个：

虽然财政部文件规定政府参股的项目，出资比例应低于50%且不具有实际控制力及管理权，主要目的在于充分发挥社会资本的技术、资金及管理优势，将属于市场的放手给市场运行，但是一些地方政府仍然还是固有思维，并没有充分认识PPP模式的精髓，只是为了响应中央PPP号召而实施PPP项目。政府指定的出资代表仍有控股超过50%的情况，或者虽然不到50%但却实际上对项目公司具有控制权，此种情况不利于吸引社会资本，也不利于项目的实际实施。

PPP项目的融资在于项目公司或社会资本，这是PPP模式与传统政府投资模式重大的区别之一，为了减轻政府债务和负担，也是近些年各部委多次发文彻底清查、处理和规范政府债务的重要原因之一。但是实操中，仍然有一些项目，融资平台在承担着项目融资的角色，不利于充分社会资本的融资优势，也不利于项目实现PPP模式的真正意义和价值。

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