PPP项目较长的合同期意味着，最初签订的合同难以涵盖项目全生命周期内的全部问题，因此在此周期内，在符合一定条件的前提下进行再谈判，对企业和政府来说都十分重要。孙慧等人提出，再谈判的发生不仅影响PPP项目进度和管理效率，还会造成高额的费用，这是由于再谈判的结果通常是建设期延长、特许期延长、运营期收费增加以及政府投资责任的加重。在一些不确定性较大的PPP项目中，适当灵活的允许再谈判发生的条款的价值可能会超过再谈判过程中的交易成本，这时，与其把合同设计得尽可能周密完备以预防再谈判的发生，不如适当宽松，允许双方在一定条件下发起再谈判。
关于再谈判发生的原因，由于人的有限理性、外部环境的不确定性以及信息的不完整性，合同双方不能对未来发生的全部风险进行约定并制定分担原则。而PPP项目的实际风险分担与风险分担偏好（理想分担方案）之间的差异越小，项目的成功度越高。因此，对导致再谈判出现的风险因素的识别和分担机制的制定显得尤为重要。
案例选取及案例分析
– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——
案例概况
选取我国二十世纪九十年代以来共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。按行业看，这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等；从地域看，这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布；参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此，所选取的项目具有一定的代表性。这38个项目为：国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆自忠路、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。其中8个典型案例的概况、再谈判发起人、再谈判结果见表1。
再谈判原因分析
通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现，由企业发起的再谈判，通常源于项目收益不足，而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因；而由政府发起的再谈判，往往由于项目产生了超额收益，或项目运营不达标，以及由以上两点引发的大规模的民众反对，其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。
对以上引发其再谈判的本质原因进行分类和统计发现，最主要的原因包括市场需求风险、政府信用问题、政府过度担保等三类，此外还有法律政策变更、民众反对、项目绩效不达标等原因，见表2 。（注：单个案例的再谈判发生可能涉及多项原因。）
其中，市场需求风险源于可行性研究时对需求预测的不准确，既包括需求高估，如上海南浦大桥项目，也包括需求低估，如深圳沙角B电厂，武汉长江三桥。更深层次的原因可以分为两点，一是前期可行性研究不充分，合同设计不合理，二是长期需求的预测本身就是不准确的。由于影响市场需求的因素众多，加上PPP期限长，需求无法准确预测，而参与方的主观态度将加剧需求预测的偏差：如发起人为使项目通过审批而高估需求，咨询公司为赢得业务而不中立、不独立，贷款方因有项目投资人母公司或政府的担保而不对项目需求本身进行充分的尽职调查等。
政府信用问题指政府发生重大违约行为，主要有不按合同约定付费、违反合同调价、违反竞争性条款等，如武汉长江三桥项目中政府修建竞争性项目导致项目运营亏损。政府与企业作为合同的双方地位不对等，政府违约后企业缺乏有效的法律救济渠道，这导致政府信用不足的问题较难得到改善，同时也是阻碍企业（尤其是民营企业）参与PPP项目的重要原因之一。
政府为吸引投资人，往往通过补贴、担保等形式分担风险，但缺乏行业数据积累、缺乏PPP经验、以及信息不对称等原因导致政府在补贴、担保机制和程度的选择上缺乏科学的决策依据，因而常常过度担保，如沈阳第八水厂项目中政府承诺提供固定回报，这一担保机制既不利于激励企业努力改善项目运营，又增加了政府的财政负担，最终政府为组建沈阳发展股份公司，提前高价回购项目，而企业获得超额收益。
法律政策变更包括PPP领域及该项目所在领域的法律政策变更，如上海南浦大桥项目中约定了15%的固定回报率，但2002年发布的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》要求各级政府处理之前存在固定回报的项目。目前我国法律政策框架正在完善中，因此变更较为频繁，该风险应由政府承担。
民众反对的原因包括项目产生了超额收益，运营不达标，收费过高影响居民生活等，如天津双港垃圾焚烧发电厂项目三废排放导致的污染引起周围居民的抗议。
项目绩效不达标也是引起再谈判的原因之一，如天津双港垃圾焚烧发电厂垃圾焚烧排放导致的污染严重，甚至有垃圾焚烧发电项目在运营过程中违规增加掺煤量，导致垃圾焚烧发电厂实际变为国家已经明令禁止的小火电厂等。这在某种程度上反映出PPP合同中的激励机制有待完善（如最低价中标、付费与绩效不挂钩等机制不利于激励企业增加对项目的投入），同时政府的监管能力有待提高。
再谈判结果分析
再谈判导致的主要结果包括社会资本退出或投资回报机制做出调整，见表3。其中社会资本退出通常以政府回购的方式实现。调整回报机制包括政府提供补贴、延长特许期、收费调整、政府承诺创造外部条件等，如深圳沙角B电厂的特许期延长三年，政府出资为郑州荥锦垃圾焚烧发电厂的运输车辆修建绿色通道。
对再谈判结果的统计可以发现，我国的PPP项目再谈判的结果以政府回购为主。案例中涉及的政府回购主要可以分为两类：一是因需求量大于预期或政府过度担保，项目收益过高，政府发起再谈判后在保障企业合理利润的前提下回购项目；二是企业以项目收益过低为由发起的再谈判，这种情况下的政府回购其实是政府为项目的失败买单，这其中不仅产生巨大的交易成本，更有违公平原则。
问题与建议
– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——
推广项目融资，优化招投标机制，激励企业和贷款方进行充分的可行性研究
前期可行性研究的不充分，或是企业为了中标、政府为了尽快开建项目而刻意高估建成后的使用量，都可能会导致项目建成后收益不足，进而引发再谈判。针对这一问题比较有效的做法是优化招投标机制，比如由最低价中标转变为次低价中标，对超低价中标的项目进行严格的审查和评估等；通过建立咨询机构库，对咨询机构的后评价和淘汰机制来约束咨询机构做出不负责任的需求预测、可行性研究报告。此外，推动PPP项目成为真正的项目融资（即实现无追索或有限追索），改变目前依靠母公司无限连带责任担保或政府兜底的现状，从而发挥贷款方（目前主要是银行）尽职调查的积极性，迫使其对市场需求进行研究和判断。对企业来说，不要将政府做出的购买量和价格保障作为主要的收益来源，严格和充分的可行性研究及对未来使用量尽可能准确的预估对企业的利润甚至生存同样至关重要。
在合同中设立弹性条款，并明确再谈判机制
详细全面和客观的可行性研究能够在一定程度上减小项目风险，但是仍然无法避免对于需求预测的不准确，因此设立弹性的合同条款以在不同主体间分担这一风险显得尤为重要，如弹性特许期、最低收益担保等。同时，政府应明确自身对风险的把控，确定具体承担哪些风险，避免过度担保；对于约定承担的风险，政府应该信守承诺，稳固投资者的信心，避免随意变更承诺及政策，确保项目的顺利平稳运营。合同条款应清楚明确，尽量避免含糊不清引起争端。
再谈判机制的缺失或不完善会增加再谈判中的交易成本。因此，在合同中应设置再谈判机制，包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等。完善的再谈判机制一方面能够保证当市场变化、政策法律调整、或一方违反合同（包括政府违反合同建设竞争性项目、不按时支付，或企业运营不达标等）时，双方能够按照合同约定的流程进行再谈判保障自身权益，另一方面也可以通过一定的惩罚机制来规范双方的行为，避免投机性谈判。
完善政策法律，促进政府与企业双方在合同中的平等地位，促使政府增强信用
在我国目前的法律环境下，当项目出现争议时，政府与企业双方的地位并不对等。关于PPP项目适用于行政法还是民商法，目前尚无定论，若适用行政法，将加剧政府和企业地位的不对等，建议确立PPP项目（包括特许经营项目）适用于民商法，以改善这种不对等，从而迫使政府更好地履行义务。政策和法律的变更可能对项目收费机制、盈利模式等造成影响，根据“由对风险最有控制力的一方控制相应的风险”的原则，此类风险应该主要由政府承担，从而促使政府全面考虑政策变更的成本。此外，严格执行财政承受能力评估，并不断积累数据，发展财政评估的工具，也有助于预防政府因财力不够而违约。
而作为企业，在参与项目前和参与过程中也应该对相关政策法律有充分的了解，对可能出现的影响做好充分的评估，并确保政府对项目的支付义务纳入预算并通过人大表决，有利于减小政府违约的风险。对于外商和重大项目而言，还可以通过多边机构（如世界银行、亚洲开发银行）的担保来规避部分政府信用风险。同时，企业也不得在合同谈判过程中利用政府的经验不足或法律法规的不健全而获得不合理的利润。
推广以绩效为导向的付费机制，加强政府监管能力，维护公共利益
企业追求利润最大化的性质决定了企业或者个人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事务的处理还需政府承担，因此PPP项目不应该是政府将项目交与企业运营后就不管不问，政府同样有不可推脱的监管责任和社会责任。
项目建设运营时期的绩效监管具体应包括质量、价格、服务水平和财务等多个方面，从多角度对项目运营情况做出评价，规范企业的行为，同时有助于解决市场失灵、服务和绩效不符要求等问题，保护公众利益。
结语
– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——– ‐‐——
作为一个发展中的人口大国,中国各阶层群众对公共品的需求一直十分旺盛,政府对于公共品的投资也长期保持高速度增长。就现阶段经济发展形势来看,所谓的“新型城镇化建设”在经济转型规划中被赋予重要地位,且其重点围绕着发展中小型城市、建设特大城市的目标进行。
在这个过程当中,随着人口不断集中,公共品需求将出现几何式增长,无法解决公共品的有效、有质供给,人口的集中反而会对城市发展产生负面影响,甚至可能导致“城市病”的出现,进而阻碍城镇化进程。
按照传统的公共品理论,公共品及公共服务应该由政府财政购买。在唯GDP论成效的时代,一些见效慢、短期收益能力差的公共投资项目,如环境保护、文化教育等自然不合决策官员口味,对其投入往往较少。而即使政府和企业有意愿提供充足的公共产品和服务,但在传统理论背景下,仅靠政府财政来支撑公共项目投资,其力度也远远无法满足巨大的需求量。
此外,在借助国有企业进行公共品生产时,由于市场结构单一、制度不完善等因素,对国有企业的支持力度过大、相对的约束效力不强,逐渐养成垄断企业或寡头,最终导致产品种类单一、功能创新升级缓慢的局面,效率损失严重。基于上述需求快速扩张而供给能力相对不足引发的供求矛盾,人们开始探索通过适当引入市场力量、刺激私人部门的“民间资本”参与公共项目投资以扩大供给的新型公共品生产方式,由此公私合作(Public-Private Partnership,PPP)模式应运而生。
历史上第一笔正式的PPP项目合约于1982年在英国诞生,主要目的是为了缓解当时该国交通运输能力不足的情况,具体做法是由私人企业负责项目兴建,政府授予企业一段时期的特许经营权以收回成本、赚取利润,合约到期后企业再将经营权转交给政府公共管理部门。因此该模式也被称为BOT(Build-Operate-Transfer)模式。
该项目当时取得了巨大成功,一定程度上满足了人们对交通运输服务的需求。但随着PPP模式的推广,其弊病也日益凸显。
主要是由于PPP项目通常具备投资金额大、经营回报周期长、参与人众多等特征,导致缔约后不确定性风险增加,以致合约的不完全程度高,与传统项目相比更有可能发生再谈判。经济学原理表明,再谈判对项目效率及社会福利往往会带来一定程度的损害,从英法海底隧道项目、菲律宾国电项目等实例来看,再谈判的好坏甚至成为影响PPP项目成败的关键因素,一个糟糕的再谈判结果有可能会给合约双方乃至消费者群体带来巨大的损失,因此研究PPP项目再谈判过程中的影响因素并制定相应对策具有重要意义。
从既有的研究成果来看,对PPP项目再谈判产生影响的因素很多,其中政府与企业的目标冲突是重要因素之一,而PPP项目中以监管为主的政府行为是政府目标的具体表现,因此研究政府的监管行为在PPP项目再谈判中发挥的作用有助于探索PPP项目效率改进的新途径。
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！