PPP模式下新型城镇化建设研究

       伴随着工业化进程加速，中国城镇化建设经历了一个起点低、速度快的发展过程。2005年中国城镇化人口5.6亿人，城镇化率仅为42.99%，经过十年的发展，2014年中国城镇化人口7.5亿人，城镇化率为54.77%，城镇化率以每年约1个百分点的速度增长。   

城镇化的快速推进，吸引了大量农村劳动力转移就业，推动了国民经济持续快速发展，促进了人民生活水平的全面提升。在取得城镇化举世瞩目的成就的同时，随之产生的问题也在日渐凸显。

2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。一些城市过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。

部分地区在推进城镇建设时过度依赖土地出让收入和土地抵押融资，浪费了大量耕地资源，造成土地粗放利用，不但影响到粮食安全和生态安全，还增加了地方政府性债务等财政金融风险。

目前我国产业工人的主体主要由农民工构成，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在就业、教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

 同时中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。

 一些城市空间无序开发，人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口集聚区人居环境较差。

一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际化大都市，“建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个性被破坏。

一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。

在该模式下，公共部门与私营部门签订特许权协议，授权私营部门参与项目的融资、建造和未来一段时间内的运营。自20世纪80年代进入中国以来，PPP模式被广泛用于基础设施、市政公用事业和其他社会公共事业中。

我国近期推出的PPP项目均是社会基础设施项目。基础设施是指为城乡的物质生产和生活便利提供基本条件、具有公共服务性质的工程设施的总称，基础设施项目是指为形成上述工程设施而采取的建设活动与过程。

 PPP模式的一些优势和特点，能够很好解决当前新型城镇化过程中遇到的资金、管理、设计规划等问题。

政府和社会资本合作意味着政府部门与社会资本之间是合作关系，而不是之前的竞争关系。伙伴关系是PPP项目成功的基本保障，它要求政府部门能够参与到项目的建设和运营中来，与私营企业一起运作与管理项目。这种关系能够最大限度地发挥政府公共部门与社会资本各自的优势，优化资源配置，实现共赢。

具体来说，社会资本希望通过PPP来实现资金的投向，从而实现自身利益，而政府部门则是通过PPP来实现自己的职责，引入社会资本先进的管理模式，提高公共服务效率。

在城镇规划设计中，充分发挥社会资本的专业设计能力、引入优秀的项目创意，为城乡建设增加特色，使得城市景观结构与所处区域的自然地理特征相融合，保持原有乡土特色和民俗文化。

政府根据地区发展规划为公众提供公共服务与产品，采用PPP的融资模式，来完成项目的投资，对于运营期内项目获得的收益可按照一定比例进行分配，根据不同的项目回报机制使得社会资本部门能够得到一定收益的同时保证公共服务和产品的正常供给。

 通过引入社会资本来优化项目管理模式，形成快速、节省成本、创造现金流的质量好的服务。最终使得社会资本和政府部门都朝着提供优质的公共服务和产品的目标努力，实现公共服务和产品供给的最优化。

政府能够将更多的精力放在监管上，具体公共产品的实现由更具专业性的社会资本部门负责，提高了城市管理服务水平，降低了经济社会和生态环境成本。

风险共担意味着政府公共部门与社会资本部门之间要相互监督，荣辱与共，同时要合理分担项目的风险，而不是将风险尽可能的转嫁他人。

在PPP模式中，双方要按照项目具体的情形合理分配风险，另外要各自发挥自身的优势，努力去避免风险的发生或者将风险降低到最小化。具体来说，政府主要承担政策、法律等宏观层面的风险，而社会资本则是承担日常营运、管理等微观层面的风险。

利益共享的本质在于通过政府与社会资本部门的有效结合，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。PPP模式的推广，有助于缓解政府的债务压力，化解政府债务风险与资金需求的矛盾，同时拓宽了社会资本的投资渠道，实现了共同承担风险责任和共享收益的目的。

新型城镇化建设中项目发起方一般为政府方，这是因为城镇化建设需要符合当地中长期规划，而规划应由政府完成。通过引入社会资本，PPP模式带来了项目成本的节约和服务效率的提高。

 但PPP模式一般投资大，合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，给项目特许权协议的设计和管理带来了严峻挑战。对PPP项目设计和管理首先要对项目投资、各方投资比例、净现值等基础财务数据进行测算，分配合理收益。之后需要对项目的风险进行分析和合理分摊。

借助于以上动态调整机制对各个类别内的风险因素进行管控，从而实现整个项目风险收益的合理分摊。同时，政府应该主动转变管理方式，承担相应监管责任。

这里所指的外部环境是指单个PPP项目外的社会环境。专家在研究金砖四国PPP项目发展过程中提出了PPP制度的成熟度是在PPP法律法规成熟度、PPP管理机构成熟度、PPP工作参与成熟度三个方面上体现出来的。

而PPP法律法规的成熟度在PPP制度的成熟度中占有重要的作用。2014年国家各部门接连出台文件并先后设立PPP领导小组以及中国PPP中心等专属机构，统筹部署PPP模式的推广，这对PPP项目的推广有着良好的促进作用。

这里所指的内部环境是指单个PPP项目内的合作环境。主要表现为PPP项目中各个利益方之间，对声誉、能力、共同价值观、信息沟通、承诺的对称性、合同强度、资源互补的依赖性。

现阶段政府投资与财政部门采用联动机制，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。

新的预算法于2015年正式实施，这意味着PPP模式下的新型城镇化建设投资作为政府的基础投资，其各个阶段政府需要承担的费用都需要确定下来，并且算入当地每年的财政预算，从而保证了ppp项目合理利润，提高了政府的支付信任度。

  虽然PPP模式能够引入私营部门参与，解决地方政府在新型城镇化建设的资金压力，为民营企业参与新型城镇化建设增加了合适的途径，但是实际在运行中也不可避免地存在相关的问题需要我们不断解决和完善。

 2014年国家各部门接连出台文件大力推广PPP模式，从关于PPP模式的操作指南、合同管理、财政承受能力论证指引等多个方面对PPP模式进行规范。

在PPP项目实施后要想实现获得社会投资，提高效率并改善服务的多重目标，在选择好既定的公私合作模式后，就必须对其进行必要的监管，规范企业的行为使其符合公用事业的服务宗旨。

 建议在加强PPP模式引导工作的同时，进一步完善对项目履约监管的相关法律法规，为PPP项目的全生命周期保驾护航。    

 PPP模式中政府与社会资本在项目公司中是合作关系，而项目的监管责任也是政府对应管理部门承担的。需要与原有代建模式区别的是，此时的政府不再只是单纯的管理者，应该在PPP模式中不同的阶段和关系的情况中，严格按照PPP合同约定的内容执行。这样才能保证PPP模式下的政府、社会资本和公众之间的信任、信息共享。

       PPP模式中有多个利益方，分析各个利益方之间的关系以及合理分配各利益方的风险承担内容、保障各方利益是需要充分分析权衡的。同时项目预期收益和现金流的合理预算也是诸多特许权协议调整的触发条件。

       为确保物有所值的实现，充分保障公共利益，需要建立严格公正透明的PPP项目招投标流程，通过充分的竞争使得具有技术管理优势的社会资本部门能够脱颖而出。

       政府可聘请专业的咨询公司作为“外脑”，对项目的预期收益做出科学合理的测算，为项目招标底价的确定提供参考，为项目运营阶段中政府补贴数额、产品或服务价格以及特许期长度的调整等决策提供依据。     

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