《PPP项目合同系列谈》之十五“项目运营”

《PPP项目合同系列谈》之二“项目范围”提出：“运营应始终为PPP项目合作内容中不可缺少的一部分”。《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称“项目合同指南”）第二章第八节规定“PPP项目合同应约定开始运营的时间和条件、运营期间的权利和义务以及政府方和公众对项目运营的监督等内容”。《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（以下简称“通用合同指南”）第八章规定“PPP项目合同应约定运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项”。本篇将主要介绍项目运营的责任划分、运营的开始、运营的范围和内容以及运营的标准等内容。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号，以下简称“国办发42号文”）规定“由社会资本承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”。因此，PPP项目合同应明确约定由社会资本方承担项目运营的责任，而政府方主要承担监管和绩效考核的责任，并提供项目运营所必需的外部条件。

PPP项目合同应明确约定由社会资本方承担项目的运营责任。从转移风险的角度考虑并为确保社会资本方切实履行运营责任，PPP项目合同中不仅会约定要求社会资本方强制购买运营期保险和提供运营期履约担保，编制应急预案、运营维护计划、中长期经营计划和年度经营计划、年度运营情况报告并报政府方备案，而且通常还会约定由社会资本方编制运营维护手册并报政府方审查，甚至将运营维护手册作为PPP项目合同的附件。

在部分PPP项目中，政府方可允许社会资本方将运营分包给具有相关资质和能力的第三方。尽管如此，在PPP项目合同中仍需明确约定：（1）社会资本方应取得政府方的书面同意后方可将运营外包，且社会资本方的责任和义务并不因此而免除，社会资本方仍需向政府方承担项目合同约定的责任和义务；（2）PPP项目合同甚至还可约定，由双方共同确定选择外包服务供应商的采购文件并全过程参与采购及合同的谈判，社会资本方应经双方书面确认后方可与供应商签订外包服务合同。

监管：在PPP模式下，政府的角色由公共产品和公共服务的直接提供者转变为与社会资本的合作者和PPP项目的监管者。因此，PPP项目合同通常会明确约定政府方除履行法定的行政监管职责外，还应履行对社会资本方在运营期间履约情况的监督和检查、绩效考核和中期评估等职责。

提供外部条件：在一些PPP项目中，项目需与外部条件相配套或衔接后方可投入运营，如对于饮用水供水项目，需要与外部的原水管道和供水管网相连接；对于污水处理项目，需要有合适的污泥清运填埋的场地；或需要有充足的电力供应、外部道路通行条件等。针对该类项目，因政府方更具有控制力，项目合同中通常会约定由政府方保障项目正常运营所需实现的外部条件。 

PPP项目合同应明确约定运营开始日，以此作为政府方向社会资本方付费或社会资本方向使用者收费的起始日期。

运营开始日应结合项目所处的行业和项目特点，并依据相关法律规定合理设置，包括：

（1）常见的运营开始日为工程竣工验收合格后的次日；

（2）对于港口、公路和航道的PPP项目，因其具有完工验收的环节，运营开始日则可为工程完工验收合格后的次日；

（3）对于可能造成重大或轻度环境影响的PPP项目，因其具有竣工环保验收的环节，运营开始日则可为环保验收合格后的次日；

（4）对于要求取得特别运营许可的PPP项目，运营开始日则可为取得运营许可的当日。如《燃气经营许可管理办法》的规定，经营单位应在燃气设施建设工程已竣工验收合格并依法备案后，申请领取燃气经营许可证；《危险废物经营许可管理办法》规定，经营单位应在贮存设施、设备经验收合格后，申请领取危险废物经营许可证；《排污许可证管理暂行规定》规定，新建项目的排污单位应当在投入生产或使用并产生实际排污行为之前申请领取排污许可证。

针对包含多个子项目的打包类的新建项目，双方可视各个子项目的独立性来确定运营开始日，其中：

（1）如各个子项目各自独立运营，则可分别确定各个子项目的运营开始日。

（2）如各个子项目之间相互关联，则应在各子项目分别竣工并整体验收合格后方可作为该项目的运营开始日。而对于在整体验收合格前已竣工的子项目，双方可协商约定其可用性付费根据该子项目按全额付费的一定比例予以支付。

对于片区开发类的项目，考虑片区开发工作为边开发建设、边运营，且具体建设项目的建设计划和相关的前期工作在确定社会资本时尚未明确，因此，在PPP项目合同中难以约定整体运营开始日，而可参考打包类的新建项目由双方根据具体建设项目分别确定运营开始日。

PPP项目合同应明确约定运营的范围和运营的内容。

由社会资本方负责运营的项目设施的范围应在PPP项目合同中予以明确约定，通常包括在新建类项目竣工验收后所形成的资产、在项目合作期限内新投资所形成的资产、和/或由政府方移交给社会资本方的存量资产。

但是，对于片区开发类的项目，双方通常在PPP项目合同中仅对由社会资本方负责运营的项目设施的范围进行原则性约定，而在具体建设项目竣工验收后方予以明确。

由社会资本方负责运营的内容也应在PPP项目合同中予以明确约定，而运营的内容应根据项目的性质而合理确定：

1. 由社会资本方负责运营的内容通常包括运营和维护保养。对于配置经营性资源的项目或有经营性收入的项目，运营的内容还包括经营。

2. 对于大部分教育和医疗卫生等公共服务类项目，通常相应的核心公共服务内容会在项目竣工验收合格后由相应的教育和卫生行政等职能管理部门接管运营，则社会资本方负责运营的内容仅为维护保养、物业管理服务及其他辅助和非核心公共服务内容（如后勤服务等）。

3. 对于片区开发类项目，由社会资本方负责运营的内容还包括产业发展服务和配套设施服务等两大类。其中：（1）产业发展服务，即约定由社会资本方负责制定产业发展规划、开展产业战略研究、园区宣传推广和品牌建设并招商引资；（2）园区配套设施相关的服务，包括道路清扫、道路养护、绿化养护、垃圾清运以及防汛、防火、防洪、交通、安防、照明、广告、排水和污水等设施的维护。

PPP项目合同中一般会约定社会资本方履行普遍服务和持续服务的义务，设定完整的运营绩效考核体系，明确运营标准变更的原则和方式。

普遍服务：《行政许可法》第六十七条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十六条规定：“特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇”。因此，对于直接关系公共利益的PPP项目，如供水、供气和供热等项目，社会资本方在履行PPP项目合同时，首先应履行法定的普遍服务的义务。

持续服务：PPP项目合同通常会约定社会资本方因检修等原因需要暂定服务时，应取得政府方的书面同意后方可暂停运营。对于一些特殊行业的PPP项目如供水、排水等项目，社会资本方还应履行法定的持续服务的义务。如《城镇排水和污水处理条例》第三十一条规定：“城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施，因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告”；《城市供水条例》第二十二条规定：“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业应当保持不间断供水。由于施工、设备维修等原因需要停止供水的，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人”。

国办发42号文明确要求：“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。PPP项目合同通常包括绩效考核协议，明确项目运营的绩效考核标准、绩效监测方案以及未达到绩效考核的后果。

1.  绩效考核标准

项目合同指南规定“绩效标准应客观和合理，符合项目的实际情况和特点，可以测量和监控”。为评估社会资本方提供公共产品和公共服务的质量和效率，PPP项目合同通常会根据项目所处行业的特点、项目的性质、项目的预期目标和回报机制等因素设置明确的绩效考核标准。

绩效考核标准通常包括产品质量、运营服务质量、运营成本、综合运营管理情况、项目设施状况、安全生产、综合治理、公众满意度等。在园区开发类项目中，绩效考核标准还会体现产业招商项目的数量和质量的目标，设置包括产业项目产生的税收、实际利用外资总额、服务业增加值占地区生产总值的比重、科研创新强度和人口导入等指标。

如国家或行业主管部门已制定相关的行业指南、行业技术规范、公共产品和服务的质量和安全标准等，则PPP项目绩效考核标准应基于相关指南、规范和标准的要求并结合项目的特点而制定。

（1）如针对城市黑臭水体治理PPP项目，《水污染防治行动计划》（国发[2015]17号）已明确各省市城市黑臭水体治理的总体目标，由住房城乡建设部和环境保护部联合发布的《城市黑臭水体整治工作指南》（住建[2015]130号）则明确了城市黑臭水体整治效果评估与考核、监测指标、监测方法和监测频率等要求。

（2） 如针对智慧城市类PPP项目，国家发展改革委《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》（发改办高技[2016]2476号）和《新型智慧城市评价指标（2016年）》等文件已明确绩效评价和考核的相关要求。

2. 绩效监测方案

绩效监测方案应明确绩效监测方式及频率、监测主体：（1）监测方式及频率，绩效考核一般采取常规考核和临时考核两种方式，约定考核的周期，并与付费周期相衔接；（2）监测主体，通用合同指南明确提出“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价”。政府方可以自行实施绩效考核、组织政府职能部门、专家和公众进行联合考核，也可以委托第三方评价机构进行考核。

3.  绩效考核不合格的后果

对于政府付费类和可行性缺口补助类项目，PPP项目合同可明确约定绩效考核结果与政府付费挂钩。而对于使用者付费的项目，PPP项目合同可约定绩效考核结果与服务价格的调整和相关优惠政策的落实挂钩，因为项目公司一方面有通过提升服务的质量和效率以吸引更多的使用者、降低运营成本的内在动力，另一方面有提高服务价格的现实需求。

PPP项目合同通常还会约定，如当次绩效考核结果严重不合格或出现连续多次不合格的情况，则社会资本方应在限期内整改，逾期仍未完成整改的，则政府方有权启动提前终止程序。

PPP项目合同应对运营期间的变更作出约定，包括：运营范围和内容、运营年限、运营标准、运营价格等变更的原则和方式。其中，运营范围和内容、运营年限的变更原则和方式已在本系列谈第二篇和第三篇中予以具体介绍，运营价格的变更将在稍后的项目付费的篇章中介绍。

对于运营标准的变更，其主要是指政府方要求的和因法律变更引起的运营标准的提高。PPP项目合同通常会要求双方迅速协商并做出必要的调整，同时约定因运营标准变更导致运营成本和资本性支出增加的责任承担和相关补偿原则和方式、经双方协商未能就调整方案达成一致的后果。

出现运营标准变更后，政府方通常首先会要求社会资本方通过调整运营模式和组织方式来达到新标准的要求。如仍不能达到新标准要求的，则双方将协商通过更新、改造或工艺升级等方式以符合新标准的要求。

运营标准变更导致的运营成本增加和资本性支出增加的，对于增加的费用和投资，双方可约定直接由政府方承担，或约定由社会资本方先行承担，而政府方通过调整政府付费、给予补贴、调整服务价格或延长运营期限等方式予以补偿。

出现经双方协商不能达成一致的后果，我们认为应视运营标准变更的原因区分对待。对于政府方要求的不合理的运营标准的变更，应视为政府方违约，社会资本方有权启动提前终止程序。而对于法律变更导致的运营标准的变更，政府方或社会资本方均有权启动提前终止程序。

英国《标准化PF2合同》中明确规定了在运营期间，因法律变更导致资本性支出或运营成本增加时的政府方和社会资本方责任承担的原则。

（1）针对特定社会资本方或项目的法律变更（Discriminatory Change in Law）和针对社会资本方所提供服务之同类服务的法律变更（Specific Change in Law），因法律变更导致运营期间的资本性支出和运营成本增加的，则增加部分应由政府方予以补偿。

（2）普遍适用的法律变更（General Change in Law），因法律变更导致运营期间的资本性支出增加的，则增加部分应由政府方予以补偿；而因法律变更导致运营期间运营成本增加的，则增加部分应由社会资本方自行承担。

版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！