【PPP决策参考】葡萄牙政府和社会资本合作(PPP)发展之路

葡萄牙政府和社会资本合作

（PPP）发展之路

（一）葡萄牙国家现代化历程

过去三十年是葡萄牙实现国家现代化的三十年。20世纪80年代的葡萄牙同今天相比是一个截然不同的国家。《葡萄牙基础设施投资》(Pereira，2016)一书中提到，1980年葡萄牙人均GDP是欧盟15国（最初加入欧盟的15个欧洲国家）平均人均GDP的55.5%，1993年该比例已经上升为66.4%，1999年达到68.5%。其中，基础设施建设令人瞩目。据Pereira（Pereira，2013）介绍，1980年至2011年期间，葡萄牙基础设施投资占该国GDP的4.17%，其中1.19%用于公路交通，0.39%用于机场、港口和铁路等其他形式交通建设，0.96%用于卫生和教育等社会基础设施，1.65%用于包括能源、供水、废水废物处理等公用事业的基本基础设施建设（下表1为葡萄牙1980-2011年期间基础设施投资情况）。基础设施的投资建设不仅改变了国家面貌，提高了人们的生活质量，更极大地提升了葡萄牙人民的民族自豪感。

加入欧盟是葡萄牙现代化进程中的关键性一步。欧盟基金在葡萄牙发展过程中发挥了重要作用，特别是大量欧盟基金投入到葡萄牙的基础设施投资中。据Pereira所述，约50%的欧盟基金用于基础设施投资，相当于1995年到2009年期间葡萄牙平均GDP的4.17%。

（二）基础设施建设需求与资金缺口

基础设施的水平直接影响着人民生活质量，葡萄牙对于关乎公共服务的基础设施需求很大。大兴基础设施建设意味着进行公共投资，而传统上公共投资的主体是公共资金。

欧盟基金是葡萄牙公共资金的重要来源。据Pereira（Pereira，2013）所述，欧盟基金将47.9%-59.7%的资金用于基础设施建设，占葡萄牙GDP的相当比重。（表2）

但是随着其他国家加入欧盟，欧盟基金不得不重新分配，更加注重筹集和运用资金的有效性,加强基础设施建设。

由于可用资金非常有限，公共投资和投资决策在基础设施中的作用极具挑战性。面对规模巨大的基础设施缺口，政府探索了新的方式为公共投资和政府推动项目提供资金，既能运用私人资本进行公共投资，又不“显著地”影响公共预算，即PPP模式。

（一）PPP在葡萄牙的蓬勃发展

PPP在葡萄牙已经成为的一项产业，从数量到总值都达到了一定规模。下表显示的是2012年财政部（MoP）PPP部门成立之前财政部参与PPP项目和特许经营的情况。（MoP，2012）

欧洲PPP专家中心（EPEC，2014）对葡萄牙PPP市场描述如下：财政危机和财政改革开始之前，葡萄牙PPP市场一直非常活跃。1995至2013年间，44个PPP项目完成财政结算。就项目数量而言，占该期间整个欧洲PPP市场的3%。就价值而言，结算项目价值大约210亿欧元，占同期欧洲PPP市场的7%。

葡萄牙也是世界上每单位GDP中PPP利用较多的国家。欧盟统计局（Eurostat，2017）显示，葡萄牙PPP占GDP比例最高，最高值是2012年的4.03%，紧随其后的是英国，最高值是2010年的2.11%。（表4）

（二）葡萄牙PPP的成功案例

葡萄牙有诸多基础设施领域PPP的成功案例。葡萄牙拥有世界上最好的公路网之一；里斯本中央火车站拥有和机场一样繁华的购物中心；波尔图的新地铁、锡尼什港新的21号码头、阿尔克瓦水电项目、新建医院都是公私合作的范例。

葡萄牙在基础设施领域的公私合作也遵循了可持续发展的理念。在80年代，并不是每个人都知道所有的项目必须遵循人（People）、地球（Planet）和利润（Profit）的三重底线。同样，也不是所有人都知道应寻求公共项目和私营项目之间的平衡。然而，回顾过去，当变革所需的要素都已具备，我们必须改变整个国家，为子孙后代的繁荣创造条件，并取得最终的成功。1998年世博会创造的“人造之城”万国公园（Parque das Naes）成为全球城市可持续发展的地标性建筑，该建筑将流动性、公用事业、社会基础设施和房地产结合起来，为其他城市PPP项目发展提供了经典案例。

今天在葡萄牙，PPP产业需要全局分析，对比不同项目的投入与产出，降低对预算和赤字的影响。其中，可持续的融资手段是关键。首都里斯本最近公布的“里斯本廉租项目”就是PPP项目全局分析的一个范例（Veludo，2016）。

里斯本都会区人口从1960年的150万增长到今天的270万，但是里斯本市的人口却从1960年的80万下降到今天的55万。里斯本市希望增加居民数量，因此为迁入该城市的年轻家庭专门建立了“廉租项目”。将里斯本市的土地和许可权作为公共部门的投入，市政当局提供土地和许可，为租客牵线，希望通过引入私营部门作为开发商和资金提供者降低房租。各方权利和义务如下(Veludo，2016)。

1、私营合作方（特许经营者/地面使用权所有者）：负责当地基础设施项目的设计；根据获批项目进行建设或改造；管理项目运营、维护和日常保护工作；管理同租户的关系；收租。

2、公共合作方（里斯本市政当局）：提供土地/建筑/改造廉租房；为城镇化和结构改革提供资金；为项目建设、维护、保护工作及客户服务制定基本的质量标准；完善所需的公共投标和程序，以选择私营部门合作方；就潜在住房需求进行研究；基于中产阶级收入门槛，选择入住候选人，通过抽样调查整理租客需求；促进风险最小化（消除不确定性，缩短获取建筑许可的时间，优化选址等）；提高机构的积极性，鼓励为廉租房投资提供财政支持；持续控制和审核合作合同。

3、租户：同私营合作方签订租房合同；缴纳租金；依据法律和建筑规定使用建筑和设施。

（三）PPP模式的争议

PPP曾被视为所有问题的完美解决方案。但是，随后人们逐渐意识到PPP对公共预算和财政赤字所造成的影响。由于项目的选择和准备并不总是充分的，并且过度投资也时有发生，人们开始认识到PPP模式也存在问题。今天很多文章认为公共投资和PPP模式是问题的根源，却不记得在公共资产和公共服务达到今天这种水平之前，国家是怎样的面貌。

当然，有一些项目是有疑问的，如建立足球场，一年只使用几天，还需要政府资助；或者开发公路网，由于连接相同起点和终点的多种通道开始出现，该公路网逐渐变得多余。

对于那些一生大部分时间都生活在葡萄牙的人来说，今天已很难记得30年前的生活是怎样的。但是对于那些在基础设施缺口正阻碍社会进步的国家工作的人而言，情况就不同了。注重以人为本和环境保护是必须的，对于国家如何进行变革，以及为什么葡萄牙人民今天拥有更好的生活，葡萄牙和葡萄牙人民有很好的经验可以分享。

（一）PPP模式可以实现公共服务的创新和高效

PPP模式意味着私人部门的投入从项目生命周期的早期就已经开始，他们的利益同服务绩效直接挂钩，使得资产管理的新方式应运而生。在此过程中，资产交付和公共服务的结合至关重要，私营部门因此进行了持续创新并完善其成果。

这种公共服务的提供方式提高了效率，对公共部门产生了积极影响。由于私营部门在提供公共服务时需要就绩效合同、物有所值及对社会和环境的影响进行汇报，其结果在客观上也会促进公共部门服务提供者改善其服务。

公私合作也促进了新管理流程的形成，让公私运营方都能参与到同一项目的运作之中。在这一流程中，资产管理由私营部门负责，但仍属于公共财产，最终使用者是公私双方共同的客户。从而实现公共利益、私人部门利益、公共服务质量之间的有效平衡。

PPP项目能够完善公共服务，提高生活质量，实现创新和效率的最好例证之一是供水部门和市级PPP项目。

1993年，立法允许市政当局通过与私营部门专业管理机构签订特许权合同，对供水和废水处理系统进行间接管理。1994年，马夫拉市签订了第一份特许权合同。目前葡萄牙共有33个市级供水特许权合同，覆盖了葡萄牙20%的人口，实现了废水处理的高覆盖率。

（二）PPP项目需要新的运营思路

通常对PPP项目的分析倾向于采用经济和财务手段，但葡萄牙经验表明，从设施建设和资产管理角度进行分析也非常必要。同时，在PPP项目运营过程中注重创建多学科团队。如葡萄牙工程师通常会分块进行报价和预算，分块进行报价和预算意味着运营方案是不整合的，不同板块之间的交叉部分会产生不确定性。这些通常会导致在项目建设阶段的成本和时间超出预算。同样的情况也出现在项目管理阶段，被分为运营（Operation）和维护(Management)两块。

然而由于PPP项目一般持续数十年，涉及项目建设和管理两个阶段，工程师不得不摸索出整合的EPCOM工作模式（Engineering,Procrement,Construction,Operation,Management）。在这一工作模式下，工程师仅仅了解施工是不够的，需要考虑项目的生命周期，并且将资产看作是需要设计、建造和运营的有机整体，以提供更好的公共服务。

除了工程师，律师在PPP项目中也要不断发挥作用，协调多方利益。考虑项目全生命周期，将收益流同基础设施的设计、发展、管理和融资结合起来。

这是PPP发展遇到的挑战之一，即工程师、律师和财务人员需要共同合作，处理反映这些状况的合同，并且需要与已有的管理模式实现新的平衡。工程师需要规划项目生命周期，制定包含融资在内的综合解决方案。律师需要将资产所有权和资产管理结合起来，同时建立管理不同合同利益的基础。在多学科团队合作和碰撞的过程中，推动公共投资管理和公共服务方式的转变。

（三）PPP发展需要完善的法律法规体系

通过了解葡萄牙的法律框架，不难理解PPP是一个不断发展的过程，随着经验的丰富，立法也不断完善。表6综合分析了该过程的发展：

综上所述，PPP是一个强有力的工具，正确运用这一工具能够提升公共服务质量，提高人民生活水平。但是它又很复杂，需要立足长远，要求多方合作、跨学科团队、多部门共识以及公民社会组织的参与。我们的目标是通过可持续发展提高人民生活质量。这意味着要考虑道德、环境和经济，或者是人、地球和利润三要素的和谐统一。通过这一模式，实现可持续发展目标将变得更加容易。当然，要实现这种统一，需要对冲突进行长期管理，并在各方中达成共识。

清华大学PPP研究中心  张丛珊 宋文娟整理

责任编辑：邬彩霞

 1、本文由佩德罗?内维斯（Pedro Neves）供稿。作者为联合国欧洲经济委员会（UNECE）成员，PPP商业咨询委员会成员；联合国欧洲经济委员会（UNECE）PPP项目商业咨询委员会可持续发展目标工作组组长；全球解决方案（Global Solutions）创始人和合伙人；TUPPP海外特约专家。

2、Pereira, 2013 .Pereira, Alfredo Marv?o ,“Os investimentos Públicos em Portugal” ,September.

 3、同注解2

4、注释：政府和社会资本合作（PPP）的概念没有形成共识对PPP数据的收集和管理具有一定影响。

第一、“政府和社会资本合作（PPP）没有普遍通行的定义。PPP知识实验室（PPP Knowledge Lab）将PPP定义为‘私营部门同政府机构为提供公共设施或服务而签订的长期合同，其中私营部门承担巨大风险及管理责任，其收益与业绩挂钩’。通常而言，PPP不包括服务合同或交钥匙合同，这些被划为公共采购工程，也不包括公共设施的私人化，因其中公共部门发挥的持续作用有限。”(WBG，2017)

第二、PPP没有统一的定义导致各机构的PPP数据各不相同。这就意味着，由于来源不同，深入研究本文收集的数据并将其放在一个同等的基准上分析几乎是不可能的。因此每次引入定量数据时我们都会标明来源，同时也希望读者对每处来源的信息进行相对的理解。

第三、某些情况下，如我们要计算葡萄牙PPP项目的数量，必须考虑到我们指的是中央政府参与的PPP项目而不包括市政项目。即便如此，财政部在2012年UTAP（财政部PPP跟进部门）成立前后的计算方法也是不同的。PPP项目要求公共机构进一步完善PPP基础设施数据，通常是通过PPP中心进行。尽管大多数情况下，和葡萄牙一样，PPP中心只测量通过PPP项目发展的基础设施成果，而不测量通过传统政府采购发展并由国家预算支持的基础设施资产的等效成果。

5、 财政部PPP部门UTAP成立于2012年，该部门会筛选项目进行跟进，因此12年前后财政部登记的数目和部门是不同的。

6、需要说明的是，此表呈现的PPP项目数量只反映同中央政府有关的项目。由于葡萄牙PPP发展较为完善，很多市级政府也发展了自己的PPP项目，通常是在如供水、废水废物处理等环境部门，但也涉及公路部门。

7、 这里所说的环境PPP项目曾属中央政府管理，后由中央转变为市级管理。

8、 32个港口中的18个港口PPP项目数据无法获得。